从另一个角度看禁乞令

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1、从另一个角度看“禁乞令”——“禁乞令”与执法近年来，江苏、上海、广东等地纷纷出台“禁乞令”，尽管相关文件并非都以禁乞令为名，但所规定的内容大同小异。有人对“禁乞令”的合法性提出质疑，有人对“禁乞令”的合理性提出质疑。本文将探讨“禁乞令”与执法的关联性。在我看来，禁乞令既不合法也不合理，其是执法不力的产物，是对执法不力的一种补救。纵观各地的“禁乞令”，其目的不外乎维护市容、救助需救助者、打击破坏公共场所秩序的行为等。但这些目的何以成为颁布“禁乞令”的理由？对破坏公共管理秩行为，《中华人民共和国治安管理处罚条例》有明确规定《中华人民共和国治安

2、管理处罚条例》第二条规定：扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的，依照本条例处罚。第三条规定：在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。。有此条例，若执法者能做到严格执法，又何须再出台禁乞令？以苏州的禁乞令为例，2004年12月15日，苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》（以下简称《通告》），禁止乞丐在繁华街区乞讨，不听劝阻者

3、将被施以治安处罚。苏州市城管宣传处的一份资料介绍，《通告》的具体内容是：民政、公安、城管和其他行政机关的工作人员在执法、管理工作中，发现流浪乞讨人员，应以书面形式告知其向苏州市救助管理站求助；在观前街、火车站、三星级以上宾馆周边等繁华街区以及风景旅游区、重要公务活动场所、交通要道，民政、公安、城管等部门的工作人员在执法、管理中如发现有流浪乞讨人员，应劝其离开。对不听劝阻的，依照按《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定进行治安处罚。对强讨恶要、有违法犯罪嫌疑的流浪乞讨人员及幕后操纵教唆人员，由公安机关依法查处。中广网2004年02月05

4、日从苏州市的这个通告中可以看出，苏州禁乞的方式主要有两种，一是救助，二是禁止在一定区域内行乞。先看关于救助部分，我国在2003已颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《管理办法》），此《管理办法》第三条规定，县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员；第五条规定，ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".Isamustadheretotheindividua

5、labsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。由此可见，《通告》中关于救助部分的内容与《管理办法》相比并无多大不同。既然行政法规已有明确规定，地方法规为何又要重复规定呢？这不能不考虑到

6、执法问题。试想，若执法人员严格执法，有行政法规便足矣。但为何现在立法者又再次规定？我将立法者此举理解为一种强调，目的在于引起执法者对此问题的重视。若以此角度分析，立法者此举可以理解，但不应被视为合理。再看此《通告》中关于禁止乞讨人员在特定区域乞讨部分，结合其对违反规定在禁乞区行乞者的处罚，不难看出，立法者此举有着预防违法犯罪之目的。然而此举合理吗？首先从法律角度看，《中华人民共和国治安管理处罚条例》针对的是达到违法但尚未达到违反刑法程度的行为，常州市此通知中所谓“《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定”只能是指条例第十九条中“（一）扰

7、乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、码头、民用航空站、市场、商场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他公共场所的秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船只等公共交通工具上的秩序的；”参见《中华人民共和国治安管理处罚条例》这几类扰乱公共秩序的规定。但立法者在《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》中援引这几点难免有断章取义之嫌。法律是一个系统，法律分析更应注意体系解释。治安管理处罚针对的是情节轻微的违法行为，但普通的乞讨行为能构成

8、违法吗？按一般情况，乞讨并不违法，除非在特殊情况下乞讨行为损害了他人利益。而立法者此处将在禁止乞讨区域乞讨者也纳入破坏公共秩序的范畴，是一种对行政权力的扩张参见童大焕《设禁讨区是公共权力的随意