浅析我国信访制度的利弊及其改革

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1、浅析我国信访制度的利弊及其改革行政法学院2005级刘秋艺[摘要]暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考。[关键词]信访信访工作机制重塑信访，本在咫尺，只因我们身处象牙塔，竟遥似千里。很多时候，我们都会在信访的有关情况前，加上“听说”“据说”，这些是远不如“亲耳所闻”“亲眼所见”来得深刻的。暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，通过实地走访、交流座谈、问卷调查的方式较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考，进而去分析它夹

2、在人治和法治之间的来龙去脉，并深入探索其何去何从。一、信访的前世今生信访并非我国所独有。例如法国的行政介入制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等，美国、日本也有类似的制度和现象。近代以来，信访制度的发展大致可以分为两个时期、四个阶段。信访制度正式的起点是1949年颁布的《关于处理人民来信来访制度》，一直到1951年都处于萌芽时期。从1951年至今是信访制度的演进时期，一般将其细化为三个阶段：1951年——1979年,信访制度受政治运动的影响较大，其发展速度较快，但方向却是令人置疑的，是大众动员型阶段；1979年——1982年，信访从少数现象发展为多发事件，也

3、成立了专门的机构处理相关情况，是拨乱反正型阶段；1982年至今，信访的功能发生了巨大转变，成为一种新的救济途径，配套的制度也应运而生，并作了修订。信访常用的含义有三种：字典释义、条例适用和人大规定，虽然区别明显，但落脚点都是通过提出意见、反映情况以求解决问题。目前，信访主要划分为参与类、求决类和诉讼类，其中求全类所占的比例最大，原因是城市拆迁、社会保障、公共安全中均存在大量的利益纷争和冲突。二、信访何以立足巨大的信访数据、频繁的上访事件、高发的重复信访，无不在迫使我们去寻求信访存在的条件和原因。华蓥市地处四川边缘地带，信访却层出不穷，这在一定程度上反映了我国信访的普遍性。

4、我认为信访今日之存在是有特定的社会环境的，可以将其具体阐释为以下几点：1.我国法治体系不完善，其面对经济发展的洪潮产生的新问题无法及时做出反应，新的问题需要信访去解决；2.我国发展不均衡的国情决定了部分人的利益难于得到重视；3.它主要发挥着社会稳定器的作用，也是我们面对经济社会结构转型期法治建设的缓冲器；4.信访有助于领导深入基层，了解基层人民的动态，掌握人民关心的问题，关心人民的利益；针对第一点，我们可以从立法的程序上来理解。我们知道，建设法治体系要求我们，在立法时要做到有“立法有依，执法有据”。在我国，法院只是司法机关，立法权由我们的人大执行，法院还停留在传统法院的概

5、念上，对于经济发展中出现的新问题，法院对它无法做出及时的反应。没有相应法律、规定或条例法院也就没有相应的权利和依据去解决问题。立法需要一个长期的过程，在相应的法律出台之前受到侵害的人们应有相应机构为他们的权益进行维护。同时它还兼顾了更多人的权益，促进了社会对政府的信赖，促使人们对社会发展中遇到的问题的反思，提高人民对国家法制建设的重视和参与度，有利于社会的稳定和发展，也对政府及其工作人员起到了一定的监督作用。上面所讲的是信访产生和增多的积极原因，然而消极原因也不容我们忽视。信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一部分人（不是全部）通过信访取得了在制度内无法获

6、取的利益，突出表现为上访，这反映了信访的产生具有非制度性因素。三、信访的命运信访由来已久，功过俱在，其命运自然是我们所讨论的核心和终结点，立足于实际情况，保持现状是不可取的，信访制度已经走进了一条死胡同。所谓穷则思变，改革是势在必行的。实践中出现了两种对立的改革思路：弱化（取消）信访与强化信访。主张弱化甚至取消信访的代表人物是社科院的于建嵘研究员，他认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十

7、分严重的政治后果。他还进一步指出，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。2001年就有人提出建立“大信访”的建议。最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其