财政分权下中国政府间转移支付的优化路径

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1、财政分权下中国政府间转移支付的优化路径谷成【专题名称】体制改革【专题号】MF1【复印期号】2009年08期【原文出处】《经济社会体制比较》(京)2009年2期第72～78页【作者简介】谷成，经济学博士，东北财经大学财政税务学院教授，中国税务学会学术委员，加拿大卡尔顿大学公共政策与管理学院博士后。【内容提要】作为分权化财政体制的组成部分，政府间转移支付在不同制度环境下产生的效果也存在很大差异。中国自上而下的财政分权强调得更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源，因此，转移支付在很大程度上被用于弥补地方财政缺口，成为

2、中央政府实现纵向控制的重要手段。改进中国转移支付体系的策略应当是进一步完善以公式为基础的分配标准，并在政治上可行的情况下促进均等化。【关键词】转移支付/财政分权/公共服务    一、引言    政府间转移支付是分权化财政体制的重要组成部分。作为政府政治经济活动的一项有力的政策工具，政府间转移支付在弥补纵向财政不均衡、促进财政均等、鼓励下级政府提供具有外溢性的公共产品和服务、缓解经济波动和增强国家内聚力等方面发挥着显著作用。因此，对于政府间转移支付而言，最重要的问题不是由谁进行了支付以及谁得到了这笔资金，而是它们对中央政府和地方政府产生了何

3、种激励效应，以及对资源配置效率、收入分配公平和宏观经济稳定等造成了怎样的影响。世界各国的经验表明，这些效应取决于转移支付本身的设计和转移支付所处的制度环境。由于转移支付在各国中所处的政治、经济、文化和历史等环境和预期目标存在差异，因此简单而统一模式的转移支付体系通常无法广泛适用。    1978年，中国开始了市场取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。尽管从广义上讲，中国的财政分权与世界其他地方的财政分权存在一些共性，都是指中央政府将财政控制权转移给地方政府（林毅夫、刘志强，2000），但是，无论从分权的初始

4、动力、法律环境和制度框架，还是从分权的表现形式及后果上看，中国的财政分权都与传统的财政分权理论存在着较大的差异。如何在中国这样一个幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的发展中国家建立理想的转移支付体系是我们面临的重要课题。本文从考察政府间转移支付的目标入手，探讨制度环境对转移支付的影响，在分析中国财政分权特征的基础上提出完善中国政府间转移支付的路径选择。    二、政府间转移支付的主要目标    （一）弥补财政缺口    大部分国家通过转移支付实现纵向财政平衡，即弥补不同级次政府支出与自身收入之间的差异①。尽管这些财政缺口原则上可以通过其

5、他方式予以弥补，例如赋予地方政府更多征税权，将更多的支出责任移交给中央政府，或者减少地方支出、提高地方政府收入，但是，在大多数国家中，各级政府收入与支出的不匹配仍然需要政府间财政转移支付发挥平衡作用。    实际上，无论要解决的问题是什么，高级次政府向低级次政府的转移支付都将有助于弥补财政缺口。但是，如果以自身收入能力为衡量标准，那么当最富裕的地方政府支出与收入（包括转移支付）达到均衡时，就可以认为实现了纵向财政平衡（Bird，1993）。显然，较为贫困的地方政府仍然存在着财政缺口，但这些缺口更应被视为地方政府部门内的横向财政平衡问题，而

6、不是各级政府间的纵向均衡。    （二）均等化    横向财政平衡，即通常所称的均等化，存在争议的原因，一方面是由于理论界对财政均等化的概念一直存在着多种不同的解释（谷成，2007）；另一方面，对于均等化模式的选择，不同的国家又具有不同的偏好（Bird，1986）。    如果将地方政府的人均实际支出作为均等化的衡量标准，将各地区的人均实际支出都提高到最富有的地方政府的水平，那么地方偏好差异就很难得到应有的体现，从而削弱了分权的优势（Scott，1964）。除了地方偏好差异外，该模式也未考虑地方需求、成本，以及自身收入能力等方面的差别。同

7、时，人均实际支出的均等化还将抑制地方收入努力和地方支出约束，因为在该体制下支出最高、税收最低的地方政府将得到最多的转移支付。实践表明，这种不理想的激励效应在收入分享体制中表现得最为明显。例如，在德国、俄罗斯等一些国家中，一定比例的地方税须在所有地方政府间分配。换言之，地方政府仅能得到部分来源于自身辖区的收入，其余部分则通过既定的均等化公式分配给其他政府。在这种情况下，地方的征税成本被人为提高，由此而导致的阻滞效应也非常明显——当地方政府能够对被分享税基的税率产生影响时，采用这种收入分享体制将导致较低的征收率。    相反，财政能力均等化的

8、目标是为各地方政府提供充分的资金（自身收入和转移支付），以提供由中央政府事先确定的公共服务水平②。转移支付的基础是对各地区潜在收入能力的测量而不是采用实际收入。如果能够准确测量收入能力，那么这