政府间财政转移支付对发展中国家的启示

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1、政府间财政转移支付对发展中国家的启示内容提要：本文考察了在设计政府间财政转移支付制度中出现的一些核心问题，总结了许多国家采取的做法，并侧重于发展中国家的做法。由于国与国之间的情况和目标有差别，所以并不存在单一的、普遍适用的转移支付模式。但世界范围的经验表明，如果要提供更有效率的服务，转移支付必须这样设计：即接受转移支付的政府必须拥有清晰的授权、足够的资源以及充分的决策灵活性，并且要对结果负责。　　关键词：政府间，财政联邦主义，财政不平衡，均等化，补助金　　一、导论　　政府间财政转移支付长期以来都是许多国家公共财政的最为显著的特征。当评估转移支付项

2、目的结构时，最重要的是要仔细考察这些项目对中央政府和地方政府。——间接地，还有不同地区的居民——所产生的激励。转移支付结果的好坏取决于这些内在于转移支付制度中的激励。本文考察的是在设计政府间财政转移支付制度中出现的一些核心问题，并总结了许多国家的做法。当我们讨论从发达国家的转移支付经验中得出的一些原则的时候，我们的目光却盯着发展中国家。　　在整个分析中，我们关注的是转移支付对政策后果的影响，特别是对分配效率(allocativeefficiency)、分配公正(distributiveequity)和宏观经济稳定的影响。由于国与国之间的情况和目标

3、有差别，所以并不存在单一的、普遍适用的转移支付模式。　　设计转移支付的基本目标就是要使公共部门的价格“适当”，适当的意思就是，地方政府——至少在决策时，要对公民和上一级政府完全负责。设计正确的转移支付能够达到此目标，即便它们占到地方支出的90%，设计得糟糕的转移支付则达不到此目标，哪怕它们仅占地方支出的10%。　　二、纵向财政不平衡　　转移支付体现的是政府求取纵向财政平衡的方式，即要保证各级政府的收入和支出大致均等。原则上，弥补财政缺口的方式有多种——向地方政府转移增收能力、向中央政府转移支出责任、减少地方支出或增加地方收入等。但在大多数的国家，

4、弥补财政缺口都是由转移支付来完成的(Boadp;Hobson，1993)。　　不管声称的目的是什么，从高一级政府向低一级政府的转移支付都有助于弥补财政缺口。当最富有的地方政府——以增加自己收入的能力为标准——的支出和收入(包括转移支付)得到平衡之后，可以说就实现了纵向财政平衡(Bird，1993)。当然，其他地方政府的财政缺口依然会存在，但最好把这些缺口看作是横向财政不平衡问题的组成部分，而不是政府层级间的纵向不平衡的一部分。　　转移支付是怎样弥补财政缺口的呢?好的政府间补助制度有两个重要特征：一是稳定，二是灵活性。怎么能同时保持这两个特征呢?基

5、本上，确定转移支付总额(有时也被称作可分配总量或基本分配)的方法有三种：(1)基于中央政府收入的固定比例而确定；(2)基于一种特别的方式，即和确定其他预算支出一样的方式确定；(3)基于公式，即根据中央政府偿付的地方特别支出之比例或者接受者权限的某些一般特征而算出公式，通过这些公式加以确定。　　从中央政府的角度看，最好的制度乃是每年根据预算条款决定总额分配的制度。然而，在这样的制度下，地方政府既无进行正确预算的能力，也无接受硬预算约束的意愿。另一方面，任何转移支付总额由需要或无限制的要求所促动的制度，都不大可能受到发展中国家中央政府的欢迎。总的来说

6、，既能给地方政府一定程度的稳定又能给中央政府一定程度的灵活性的制度，是最好的制度，那就是中央税规定可用作转移支付的固定百分比，如哥伦比亚和阿根廷所做的那样。分享特定的国家税不如分享全部的国家税效果好，因为经验表明，前者在一段时期后会扭曲税收政策，中央政府总是倾向于提高它们不分享的那部分税的税率。分享全部的国家税还能保证地方政府和中央政府在中央收入的周期性变动面前同甘共苦。　　三、横向财政不平衡　　横向财政平衡，又叫均等化，是个有争议的说法，因为不同的地方政府对此有不同的偏好(Bird，1986)，并且对它又可以作多方面的理解。比如，如果横向财政平

7、衡被理解为像纵向财政平衡那样具有弥补缺口的功能，这就意味着要有充分的转移支付来均等化所有地方政府的收入(包括转移支付)和实际支出。　　依照人均来均等化地方政府的实际支出会忽视地方政府偏好的差异，从而就会忽视地方分权的首要的原则。这也会忽视地方政府在需要、成本和增收能力上的差异。均等化实际支出会挫伤地方政府增收的积极性和约束开支的积极性，因为在这样的制度下，开支最大但税收最低的地方政府得到的转移支付最多。　　补助金制度不会对地方政府产生多少增加自身收入上的激励。这个后果在实行收入共享的制度中表现最为明显，如德国、俄罗斯等。在这些国家，地方征收的税收

8、的一定份额是在所有地方政府中进行分配的。在这样的制度中，地方政府只得到了它们在自己权限范围内征收的收入的一部分，余下的通常根据某种均等化