土地储备贷款风险识别与控制对策

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1、土地储备贷款风险识别与控制对策宗建岳内容摘要：政府土地储备筹资渠道过于狭窄和土地储备贷款资金（下文简称储备贷款）在运动过程中的风险问题是目前困扰土地储备工作的主要问题。文章分析当前土地储备贷款资金运作过程中存在政策风险、法律风险、制度风险等风险的类型,并建议通过有效土地抵押、强化用途监管、拓宽筹资渠道等相应的风险防范措施，来保证土地储备工作的顺利进行。关键词：土地储备贷款风险识别控制在当前房地产宏观调控和国家清查地方融资平台债务、整治融资平台公司的背景下，政府土地储备贷款作为一项重要的地方融资，其运行现状和潜在

2、风险，再次受到社会各方面的关注。如何有效识别储备贷款风险并积极采取措施加以控制，成为当前亟待解决的议题。一、储备贷款的风险识别（一）政策风险。众所周知，土地和金融是我国宏观调控的两大“阀门”8。调控政策的过渡与转换，将在土地储备与土地出让上形成时间差，如果处理不当的话，就会引起土地储备贷款相关风险。当采取经济刺激政策时，需要增加土地供应，土地储备总量必然加大，储备资金需求随之增加，如：2009年房地产市场的复苏，造成了绝大部分城市土地储备贷款规模的大幅增长，甚至是成倍增长，储备贷款风险也因此加大。反之，当采取抑

3、制经济过度膨胀政策时，就要收紧土地供应，土地储备总量就会压缩。一旦房地产市场趋冷，出现收储土地积压的情况，财政将无法按土地出让计划及时得到出让金并返还储备机构，储备机构还贷来源受阻，资金链断裂，从而出现还贷危机。（二）法律风险。一些地方在未落实储备土地抵押（或者抵押物非贷款对应的储备土地）及对储备土地抵押价评估不够科学合理的情况下，财政部门、商业银行、土地储备机构签订储备贷款三方协议，就“顺利”办理了储备贷款手续。从《担保法》及相关法律、法规的规定来看，财政部门及以公益为目的的土地储备机构是不能作为保证人的，在

4、法律上是没有效力的；商业银行单凭政府信用进行贷款，在市场经济条件下是不规范的。（三）制度风险。制度风险是较为“隐性”的风险。目前，土地储备贷款的制度风险主要有：一是储备贷款管理与控制不尽到位。实际工作中，财政、国土、土地储备机构仍是多头管理，而无部门真正负责。比如：储备贷款的谈判、储备贷款合同的签订与执行同为储备机构，贷款的借与用同为储备机构等。二是储备贷款预算控制缺乏约束。近年来，各地土地储备项目经营收益情况良好，基本未出现过还贷危机，地方政府减弱了风险防范意识，增加了土地储备计划和储备贷款预算执行的随意性。

5、三是储备贷款绩效考评制度尚待建立。8由于当前土地储备的较高盈利性，地方政府较少关心土地储备的成本与贷款使用效益问题，认为能多贷款就可收储更多土地，就可获得更多的效益。“重过程操作，轻结果考核”、“重日常核算，轻效益评估”等现象亟待改变。（四）经营风险。按照国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台的《土地储备管理办法》规定，储备贷款用于征收、收购、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等方面，实行专款专用，封闭管理，不得挪用。但“重资金借款，轻资金使用”的现象普遍存在。一些地方把储备贷款资金当作财政收入的重要来源，

6、将其部分或全部纳入财政管理，挪用于公益性或城市建设项目等方面，事实上，用储备贷款投资的一些项目，效率明显低下，尤其是机场、公路的重复建设，给财政背上了沉重的负担。（五）财务风险。在以下情况发生时，就会出现偿债风险：一是截留、挪用、套取储备贷款形成偿贷资金的硬缺口，短时间内无法弥补。二是土地出让收入大幅下降时，如：2008年世界金融危机中出现土地“流拍”和退地情况，原计划偿贷资金来源缺失而形成的偿贷风险。三是银行信贷规模收紧之时，现有的“借新债，还旧债”或者“借东墙，补西墙”土地储备贷款模式，导致资金链出现断裂，

7、风险随之形成。二、储备贷款风险的控制对策（一）有效土地抵押是储备贷款风险控制的前提。8一方面，在现有法律、法规框架下，完善各项手续，抵押物贷款必须对应储备项目地块，同一储备项目地块不得重复抵押，商业银行对每一笔储备贷款都必须落实相应的土地抵押，避免悬空贷款情况的发生，从而掌握贷款管理的主动权。另一方面，对储备土地进行严格的科学评估，将土地价值的评估结果对社会公开，接受社会监督，防止评估机构随意估价。土地评估价可略高于基准地价而低于同地段、同时期、相似地块的市场出让成交均价，贷款抵押价控制在土地评估价的70%以内

8、，从源头上有效地预防了贷款风险。（二）强化用途监管是储备贷款风险控制的关键。主要措施包括：一是建立贷款封闭管理制度。就是以确定的土地收储项目为抵押，在确保土地权属无争议后，向商业银行申请贷款，督促贷款资金“一对一”地用于解决该项目收购、储备、整理、出让土地等前期相关工作时产生的资金需求，确保项目贷款的封闭运行。二是贷款与日常经费分账核算。将土地储备资金区别于土地储备机构的固有财产及其管