行政自我规制与行政法制

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1、行政自我规制与行政法制　　行政法治的目标，就是要让公共行政的权力，如匀速行进的火车，在一个基本划定的轨道上运行。既不能使其停运或迟滞，压抑管理、服务功能，又不能任其脱轨横行，伤害个人或组织的正当利益。由于普遍抽象的原则和规则所具有的稳定性、可预期性，划定公共行政轨道的任务，就交付给了它们。从“任何人不能既当运动员又当裁判员”的普通理性，到人类经典政治思想体系中的权力分立与制衡学说，都似乎能够逻辑地演绎出一个结论：通过一系列原则和规则，对公共行政实施的规制，应当借助外部力量(如立法、司法)，而不宜依赖行政体系自身，方能公正

2、而有效。于是，立法、司法通常被寄予厚望。　　然而，现实告诉我们，仅仅仰仗立法、司法的外部规制，是远远不够的;行政的自我规制，一直是非常重要的、不容忽视的推动行政法治之力量。只是，行政自我规制也有其难以突破的瓶颈，若一味追求这样的自我规制，而不能伴以外部规制基本制度的变革，行政法治的道路仍然会艰难崎岖。本文拟对我国的行政自我规制进行一个初步的考察，在简要梳理外部规制成就与局限的基础上，通过若干制度演进的事例，阐明行政自我规制的必要性及成绩，而后分析其在我国生成、发展的动力所在，最后，将以指出它的有限性作为结语。　　一、外部

3、规制的成就和局限12　　在我国，自1989年《行政诉讼法》颁布、确立中国式行政行为司法审查制度以来，在行政法领域的重大法律发展包括：《国家赔偿法》(1994年制定，2010年修订)、《行政处罚法》(1996年)、《行政监察法》(1997年)、《行政复议法》(1999年)、《立法法》(2000年)、《行政许可法》(2003年)、《公务员法》(2005年)、《监督法》(2007年)，等等。除了这些一般性行政立法以外，还陆续出台了一系列与特定行政领域有关的基础性立法。例如，《治安管理处罚条例》(1986年制定，1994年修改，

4、2005年为《治安管理处罚法》所取代)、《环境保护法》(1989年)、《土地管理法》(1986制定，1988、1998、2004年三次修改)、《城市规划法》(1989年制定，2007年为《城乡规划法》所取代)、《税收征收管理法》(1992年制定，1995、2001年两次修改)、《保险法》(1995年制定，2002、2009年两次修改)、《银行业监督管理法》(2003年制定，2006年修改)、《证券法》(1998制定，2004、2005年两次修改)，等等。　　所有这些都是由全国人大或全国人大常委会(以下简称“国家立法机关”

5、)生产出来的立法，搭建起了对行政机关(包括履行公共行政职能的非政府性质的机构，以下统称“行政机关”)活动进行规制的基本框架，公共行政由此得以构造、限制并负担责任。尽管这些立法的起草，往往始于行政机关的相关部门或法制部门，难免行政机关的意志掺杂其内，但是，它们毕竟是以国家立法机关的名义发布，经历了国家立法机关的审议，体现了行政系统之外的立法者对公共行政的规制构想。　　然而立法机关作为行政法治推动者的作用是受限的，既有许多国家普遍存在的通病，也有其在中国语境中的特殊不足。普遍存在的问题大致是：(1)立法者给行政机关的授权是宽

6、泛的，留下广阔的裁量空间;(2)立法者无法预见所有事情及其变化，行政必须面对立法的漏洞或滞后;(3)立法者甚至空白支票式地委任给行政机关立法权，禁止授权原理(non-delegationdoctrine)或类似原理形同虚设。12　　在我国，立法机关的不足又有其特殊之处：(1)全国人大或其常委会的选民基础较弱，公众规制行政的意愿，不易通过国家立法机关得到表达;(2)全国人大代表或全国人大常委会委员的职业化程度低，提出和审议法律议案的能力有限;(3)国家立法机关的会期短，法律草案审议缺少足够的反复辩论或协商的时间;(4)许多

7、立法草案由政府有关部门起草，部门本位主义难以避免。　　正因为此，国家立法机关一方面确实在短短20多年时间里，实现了重大的行政法制度之创建，另一方面，却又无法及时地满足公众对更多、更好制度的渴求。例如，20多年以前制定的《行政诉讼法》，已有许多地方显示出不足，修改之议一直热闹非凡，最高人民法院也早就通过司法解释—典型的是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(1999年，以下简称《若干解释》)—进行了实际意义上的若干修改。但是，按照全国人大常委会的立法规划，即便是乐观估计，该法的修改在2013年

8、之前才能完成。更何况，列在规划之中的立法，也不见得就一定在规定期限内完成。再如，《行政强制法》自1999年3月开始起草，经9年多时间，草案于2008年8月28日至9月30日向社会公开征求意见，直到2011年6月30日才获正式通过。至于统一的《行政程序法》，2003年十届全国人大常委会还将其列入立法规划第二类“研究起草