浅析特别权力关系理论对公务员权利救济的影响

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1、浅议特别权力关系理论对公务员权利救济的影响西北政法大学邸少伟710063摘要：特别权力关系理论是行政法上的一个重要理论，它的产生发展对特别权利关系中相对人的救济产生了重要影响。本文试图从特别权力关系理论的产生发展入手，论述特别权力关系理论对我国公务员救济制度构建的影响，并对我国公务员救济制度的不足进行了分析，提出了对我国公务员救济完善的方法，探讨该理论的发展对我国的借鉴意义。关键词：特别权力关系公务员救济一、特别权力关系理论的产生和发展（一）早期的特别权力关系理论普遍认为，特别权力关系的集大成者是德国的公法学家奥托·迈耶，但是，如果想更深层次的了解特别权力关系的产生根源，我们必须追溯到更早时

2、期。早在1794年的普鲁士一般邦法就有了关于特别权力关系的规定。该法把“穿制服的国民”和“一般的国民”进行了区分，规定：“军人和公务员除了尽一般下属之义务外，并对国家元首负有特别忠贞和服从义务”，这些法律的规定，目的就是为了维护专制君主和高级官吏阶层的特权和行政优越性。特别权力关系理论上升到理论高度是在19世纪后期，德国的法学家普尔·拉班德从“主体封闭说”出发，构建了国家与官吏之间的服勤务关系。主体封闭说认为国家是一个不可分割的主体，国家与官吏之间不存在一般的法律关系，而是一种基于自愿的服勤务关系。这种服勤务关系具有以下特征：第一，国家必须有接受特定人为其服务的意愿，而官吏也应有加入该服勤务

3、关系的意思表示，即双方实际上是一种公法上的契约关系。第二，该关系不适用法律保留原则，排除法律规范的适用。普尔·拉班德奠定了特别权力关系的理论基础，但是，直到奥托·迈耶，特别权力关系理论才发展为一个成体系的成熟的学说。奥托·迈耶对该理论的贡献体现在：第一，完善了该学说的基础，为特别权利关系领域排除法律保留的适用提供了更充分的“自愿不构成侵害”理论的支持。该理论认为，自愿加入服勤务关系，自愿放弃权利，便无侵害可言，也无救济的必要。第二，丰富了特别权力关系的理论体系，从特别权利关系的产生原因划分了特别权力关系的种类，扩展了特别权力关系的范围，分为公法上的勤务关系、公营造物之利用关系和公法之特别监督

4、关系。经过奥托·迈耶的完善，特别权力关系理论对德国行政法产生了深刻的影响，被立法所吸收，成为了德国实务界和学术界的主流学说。（二）特别权力关系的发展完善传统的特别权力关系理论由于其绝对排除法律保留和法律规范的适用，在第二次世界大战后，得到了广泛的批评。为了更好的保障人权，特别权力关系理论得到了进一步的发展和改善。德国著名公法学者乌勒提出了“基础关系与管理关系理论”。该理论把行政主体与其特别权力关系相对人的关系分为“基础关系”和“管理关系”。“基础关系”即特别权力关系的产生、变更和消灭的事项，在基础关系领域适用法律保留原则，允许该关系中的相对人权利受到侵犯时寻求法律的救济。而“管理关系”是行政

5、主体为达到行政目的采取的管理手段过程中形成的权力关系，该领域排除法律保留的适用。“基础关系与管理关系理论”为特别权力关系理论适用法律保留原则打开了缺口，有利于特别权力关系相对人的基本权利的保护，但是，该理论最大的不足就是两种关系的界限模糊。所以，另一种更易于把握的“重要性理论”产生并发展了起来，逐渐代替了“基础关系与管理关系理论”。“重要性理论”认为，只要涉及到公民的基本人权，不论在“基础关系”还是“管理关系”中，都必须由法律予以规定，不能排除法律保留原则。这一理论后来对德国的行政法实务也产生了巨大影响，比较典型的就是1972年联邦宪法法院对囚犯诉监狱案做出的判决。总结特别权力关系理论的发展

6、，对比传统的特别权力关系理论主要有以下特点：1、从完全排除法律适用和法律保留原则，到有条件的承认法律救济和法律保留原则。这些领域主要包括涉及基本人权的领域和涉及特别权力关系产生、变更、消灭的领域。对特别权力关系领域的司法审查力度逐渐加大。2、特别权力关系不再是一种公法上的契约关系，它同样可以使基于国家强制产生的权力关系，如监狱与犯人的关系。二、特别权力关系理论对公务员权利救济的影响（一）国家机关与公务员的关系虽然我国并没有引入特别权力关系理论，但是公务员和行政机关的关系在我国行政法上定位为内部行政法律关系。内部行政法律关系在我国法律中的地位充分显示了传统的特别权力关系理论对我国理论和实务界的

7、深刻影响。基于这种影响，我国的立法对公务员的救济做出了如下规定：1、《中华人民共和国公务员法》第90条规定：公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。2、《中华人民共和国行政