关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后人民法院统一行使强制搬迁裁决权所面临的挑战与思考

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1、关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后人民法院统一行使强制搬迁裁决权所面临的挑战与思考[课题概要]国务院于2011年1月21日公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上房屋征收与补偿活动中的行政权力进行了设定和配置，使得法院审理涉及房屋征收与补偿的行政诉讼案件面临着许多新情况、新问题。尤其是该条例第28条明确规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这种权力配置模式被媒体归纳为以“司法强

2、拆”替代“行政强拆”，实际上是改“行政强拆”和“司法强拆”并行的机制为“司法强制“的搬迁强制执行制度，它给征收补偿领域的非诉行政执行案件的审查和执行提出了更加艰巨的课题。本文将在梳理该条例有关权力配置规定的基础上，分别从法院公正裁决的制度前提、面临的挑战、制度及法律的完善、法院当前应对等四个方面，对房屋征收补偿领域建构司法裁判、行政执行、裁执分离的行政强制执行模式进行讨论，并就当前形势下法院如何有效行使司法强制搬迁裁决权，在强制搬迁中扮演好“稳压器”的角色提出建议。全文共3506字。以下正文：1月21日，国务院以第590号

3、令公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例），并明确新条-8-例自公布之日起实施。新条例规定将强制搬迁交由法院统一裁决，有利于充分发挥行政审判监督作用，使房屋征收与补偿的处理更加公平公正，合乎广大人民群众的需求和期盼。但在新的形势下，法院自身也将面临诸多挑战。如何有效行使司法强制搬迁裁决权，在强制搬迁中扮演好“稳压器”的角色，已成为法院处理城市房屋征收与补偿纠纷的当务之急。一、法院独立行使强制搬迁裁决权的制度前提与行政强制拆迁相比，实施司法强制搬迁，把城市房屋搬迁纳入法治的轨道，无疑是法治的巨大进步。在发生搬

4、迁纠纷时，让政府和私人之间有一个公正的仲裁机构，这也是广大民众所一直期盼的。但在现行体制下，法院和地方政府有着千丝万缕的关系，要让“司法强制搬迁”真正取代“行政强制拆拆”，需满足以下三个制度前提：一是司法独立裁决制度。虽然宪法规定人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、团体、个人的干涉。但法院的人权、财权并非真正意义上的垂直管理，都要受制于地方政府。地方政府追求“土地财政”的冲动如得不到有效遏制，法院很可能扛不住政府部门的压力，开展工作的时候难免畏首畏尾，甚至违心做事。所以，要真正实现“司法强制搬迁”，首先要理顺法院和政

5、府之间的关系。只有司法不受干扰，法院才能够成为百姓和政府之间的公正裁决机构，“司法强制搬迁”公平公正才能真正成为现实。二是案件裁执分离制度。司法强制搬迁涉及强制搬迁裁决和强制搬迁执行两个问题。作出强制搬迁裁决是司法行为,实施强制搬迁是行政行为。①“司法强拆”若不以裁执分离制度为前提,统一由法院执行局或行政庭实施,同样会导致-8-滥权、侵权和腐败。较理想的方案应该是:法院裁决,行政机关组织实施,法院对实施行为予以监督；行政机关超越裁决违法强拆,被征收人可向法院起诉寻求救济。如果法院既当运动员又当裁判员，自裁自执,违法强拆,当

6、事人权益无法得到保障。三是起诉停止执行制度。司法强制搬迁能否对被征收人权益予以充分保障，是以司法对行政行为的严格审查为前提的。这就要求法院在被征收人对行政征收决定或征收补偿决定不服提起诉讼后,对相应行政决定进行严格审查,并依法作出判决以后再实施强制搬迁。新条例未改变被征收人起诉后不停止强拆制度,结果导致法院即使判决被征收人胜诉,其权益也难以恢复。因此,在新条例中,应该确立起诉停止执行(紧急情况除外)制度,以避免起诉过程中被征收人房屋遭强拆。二、法院统一行使强制搬迁裁决权所面临的挑战房屋征收与补偿问题是当前我国转型期社会的突

7、出问题，涉及多方利益，情况复杂，解决不好，极易影响社会稳定。加之在以上三个制度前提均未实现的情况下，法院行使“强制搬迁权”，必然面临诸多挑战。一是如何破解一系列法律障碍。我国现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》乃至《物权法》均没有真正保护公民房屋所有权的具体条款。司法强制搬迁模式是顺应实践的需要而形成，相对比较仓促，立法者并没有对该制度的设计进行充分的理论研究和经验积累，配套的法律法规还比较模糊，司法强制搬迁实际运行时可能使法院陷入窘境。二是如何排除行政机关非法干预。在现有体制-8-下，法院的人、财、物等都掌握在当地

8、行政机关手里。当法院的依法裁决与地方发展不一致时，行政机关就会不可避免地干扰法院的正常审判工作。行政干预的强度和力度，将大大影响法院对拆迁纠纷裁决的公平、公正、合理。三是如何保障被征收人合法权益。由于房屋征收补偿问题本身激烈的利益对抗性，新条例对被征收人不服征收决定的法律救济设置为提起行政复议和行政诉讼