谈地方政府土地市场行为的经济学分析

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1、谈地方政府土地市场行为的经济学分析　　【论文关键词】土地市场地方政府行为制度根源现实基础　　【论文摘要】当前，城市非理性扩张、房价不断攀升、土地市场秩序混乱等问题日益凸显，这离不开地方政府的土地市场行为。文章重点分析了地方政府的土地征购、出让定价、实物地租转嫁以及协议出让等行为，指出中央——地方的财政竞争以及地区之间的平行竞争是其深层次的制度根源，而中国土地制度的产权缺陷决定地方政府对土地市场的“事实垄断”为其提供了现实基础。因此，规避地方政府行为对经济的不利影响，必须明确地方政府土地市场的监管职能，深化土地市场改革，充分发挥市

2、场机制的基础性作用。当前，我国城市化正在进入快速发展的阶段，地方政府主导城市化进程的成绩斐然，但其背后却存在着诸多不和谐：城市非理性扩张、城市房价不断高涨、土地市场秩序混乱，等等。2017年，建设部等八个部门联合在全国范围内展开楼市专项治理时发现，凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到地方政府。虽然，近年来国务院与国土资源部等相关部门出台了一系列政策和法规来规范及约束地方政府的土地10/10市场行为，如从2017年起中央撤消了大批开发区，强化了土地监察的力度，并要求地方政府在土地出让方面进行更加公开、市场化的操作方式。最近更是建

3、立了具有集权性的土地垂直管理体制，进一步上收土地征收和批租权力，但是“土地夺官”现象依然显著。因此，有必要深入探讨地方政府土地市场行为扭曲的制度根源和现实基础，以期进一步完善宏观调控，规避地方政府土地市场行为对经济的不利影响。　　一、土地市场中的地方政府行为地方政府不仅充当土地市场的管理者，而且活跃地扮演着“参与者”的角色。地方政府往往以低于市场的价格征购农地，或以市场价格转手获得巨大的级差地租，或同时低价出让土地吸引外来投资。笔者将主要从土地供给角度对地方政府的上述行为进行剖析。土地征购行为土地出让的市场化直接显化了农村集体土

4、地的土地价格信号。一般来说，土地出让的市场价格往往达到补偿价格的几倍乃至1O倍以上。但是，由于集体产权人的缺失，农民集体始终处于征购谈判的劣势地位，仅能获得较低的土地补偿。如铁路、高速公路等基础设施占地补偿一般是每亩5000～8000元；工商业占地对农民的补偿一般是每亩2万～3万元。10/10而目前关于土地增值收益的分配格局为：出让金30％上交中央财政，70％归地方政府，土地划拨的收入及税费收益则完全归地方财政所有。比如，杭州经济开发区熟地出让的平均价格212．61元，平方米，以此作为标准的话，农用地收益价格仅占25．4％。通过

5、土地征购和出让两个环节，土地未来位置的增值溢价在农地所有者、中央政府和地方政府之间的分配比例接近为1：1．47：3．44。随着国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的颁布实施，各城市目前普遍采取招标、拍卖、挂牌等市场手段出让土地，土地市场交易价格大多会超出底价。由于溢价出让土地的收益分配目前还没有成熟的制度规定，作为土地出让执行者的地方政府实际获得了由于城市增长带来的大部分土地增值收益。据中国土地政策改革课题组的调查分析表明，地方政府的预算外收入很大部分来自土地储备部门的利润。在许多情况下，这一来源的预算外收入等于甚至

6、超过地方政府的总预算收入。由于征地的交易成本相对较低，地方政府必然热衷于做土地增量的文章，通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模，造成“摊煎饼”式的外延扩张，这已经成为我国城市化的主要特征。土地拍卖定价行为2001年以来，尤其是2017年“”之后10/10，经营性土地必须实行“招牌挂”方式出让。在土地出让市场上，地方政府作为土地要素的唯一供给源头，而土地市场价格由多个买方（开发商)竞争形成。依靠掌握丰富的土地资源，为了最大限度地获取土地出让收益，地方政府凭借垄断力量决定土地出让的数量和价格。如图一，在

7、土地市场上，房地产企业对土地的反需求函数为假定土地供给的边际成本MC为常数，在竞争性土地供给条件下，MC即为土地的供给曲线。市场的均衡点为土地需求曲线和MC的交点C，土地供给量为，土地价格为。在土地垄断供给制度下，政府是房地产市场的参与者以及市场唯一的土地供应商。此时，政府的土地收益最大化目标为：，政府利润最大化的条件为：，即。图一中MR曲线和MC曲线的交点为B，此时土地的供给量为，土地价格为，此时政府利润达到最大化，即。所以，在土地供给垄断的条件下，土地的供应量要少于竞争供给时的供应量，同时供给价格要更高。现实中，地方政府并不

8、只和一个开发商进行博弈，而是和多个开发商进行多边博弈，开发商之间的竞争结果往往表现为土地价格的提高。[1][2][3][4]下一页实物地租转嫁行为10/10促进房地产业的发展似乎合乎地方政府的利益最大化目标，然而房地产业的发展在增大地方税收的同时，也会带来地方财