我国地方政府举债行为的政治经济学分析

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1、我国地方政府举债行为的政治经济学分析在经济行政学文献中，政府一般是按层次划分的。当今世界任一国家，都是由多级政府组成的，而且，随着经济社会的发展、中央与地方政治经济关系的演进，地方政府的职能表现为极为复杂的历史动态过程，其主要表现是：地方政府时而具有较强的独立性，时而仅仅是中央政府的行政派出机构。因此，要全面考察地方政府举债行为的动机就显得不是那么简单。公共部门并不是一个单一的组织，而是由多级政府和个别主体所组成的一个复杂系统。正如布坎南所指出的那样：一方面，一切制度都包含公共选择的因素，另…方面在于公众有关的决策中，实际上

2、并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，“公共选择”的结果如同和私人部门的结果一样是各个利益主体“博养”的结果。根据制度学派的观点，政府是市场经济体制中三个基本的行为主体之一，地方政府是广义政府的主要组成部分，当地方政府成为相对独立的主体后，其也有自己的行为目标函数，这就是发展的最大化（经济发展是对政府的充分就业、物价稳定和经济增长三个目标的概括）。而商量发展的标准准则是发展成本的高低，只有当预期净收益大于预期成本时，地方政府才会推动直至最终实现制度变迁，从而导致一种新的制度安排。这时

3、，制度就成为经济运行和决定经济绩效的内生变量。200多年前，亚当•斯密在其名著《国民财富的性质和原因研究》中，主张政府担任一个“守夜人”的角色，认为公债会侵蚀私人资木，以举债替代当前征税会扩大政府不平衡预算行为，引发不负责任的政府行为；还本付息增加公债融资的成本，还会引起通货贬值等。20世纪30年代，应对全球范围的经济危机，凯恩斯等人主张政府对经济的积极干预，认为政府实行扩张的财政政策是有益的，公债是无害而有益的，就内债而言，不存在公债负担，也不是后代人负担，政府的资产与负债可以相互抵消，只要公债经济增长率大于负担率，公债可

4、以不断增加。然而，从20世纪70年代后，伴随西方经济中出现的“滞胀”现象，又出现了自由经济模式的回归，在公债有益还是有害这一问题上，持公债有负担观点的人认为，公债既有利也有弊，公债对当代人不是负担，但转移给了后代；公债应用于生产性支出，公债与私债、外债基本相同等。与西方主流理论比较，中国地方政府举债行为蕴藏着深刻的政治经济学含义。对它的研究将会加深人们对地方政府举债背景和偏好，对地方债务经济等问题的认识。纵观我国地方政府举债行为的历史演变，大致分为三个阶段：第一阶段：即改革开放之前，一般以1978年为界。这一阶段，地方政府从

5、性质上单纯属于中央政府的派出和代理机构，被动地履行中央一级政府所下达的各项使命，地方在公共选择政策上几乎没有自主权，“统收统支”的财政体制，使区域经济发展差异不明显，地方上的一些债务也基本上由中央统借统还。“既无内债又无外债”成了一种时尚，借债有害论占主导地位。这个时期，地方基本上没有举债。笫二阶段：即1978-1992年。在经济转轨前期阶段，中央提出了“分级管理”及调动地方积极性的指导思想，计划经济体制依然占主导地位，部分行政性分权开始实施，其标志是下放由中央控制的物资和企业，地方有一定的经济自主权，“一放就乱，一收就死”

6、成为这个时期处理中央与地方关系的难点，在相对统一的经济、财政政策下，地方举债受到比较严格的控制。第三阶段:1992一现在。以邓小平的南方讲话为契机，以及在其后的财政、计划、物价等一系列市场化、分权化的改革，地方在经济、组织分权和赶超战略的驱动下，开始自主地发挥资源配置的功能。在传统的财政收入机制被打破而新的收入机制没有相应建立的情况下，地方面临着如何发挥和保持社会稳定的双重压力。这时，互相攀比以及追求政绩成为地方领导人全面介入经济领域的一种动力。在预算内财力无法满足支出的情况下，地方政府开始运用收费工具补充建设资金的缺口。1

7、996年中央全面清理预算外资金后，地方政府就开始大量地举债进行建设。举债初期，在宏观经济处在需求较吒的前提下，取得比较明显的成效，培植了财源，改善了投资环境，推动了经济社会发展。但在1997年亚洲金融危机以后，通货紧缩、消费不足成为地方经济发展的主耍障碍。由于举债的惯性和中央积极财政政策的实施，地方公共债务问题开始突现出来，地方政府举债是有益还是有害的问题成为各方争论的焦点。争论的实质实际上是关于地方政府的边界问题。地方经济的非均衡和效率与公平的非协调运行状态，要求一个有限且有效的地方政府对经济进行宏观管理和间接调控。依据“

8、熊彼特一希克斯命题”，财政困难固然是推动地方政府举债的直接原因，但是，为了追求义理性的最大化，最大限度地组织公共品生产，提高区域竞争力，在中央与地方财政分权的框架内，地方政府有举债的共同偏好。政府举债是对经济进行管理或调节的一种手段。在我国经济体制改革的变迁中，地方举债行为特征，主要表现在