非营利组织目标替代的制度分析

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1、非营利组织目标替代的制度分析——以外来工子弟学校为例钟一彪 内容摘要：本文通过对外来工子弟学校运行的分析认为经济资源匮乏是导致非营利组织目标替代的直接原因，制度软约束是非营利组织产生目标替代的根本原因，非营利组织公共责任交代机制的缺乏是其目标替代的重要原因，而单纯的投资——回报模式难于保证非营利组织的公益属性，政府——市场二分治理模型也不足于确保弱势群体的利益。由此提出，国家对于弱势群体的问题介入时应该采用政府——社会——市场的视角，促进非营利组织的发展。关键词：非营利组织；目标替代；制度分析；外来工子弟学校 近年来，出现了一股非常重要的潮流，

2、即在国家和市场之外一大批社会服务机构开始在社会、经济和政治生活中发挥着作用[1]。在我国，这些机构的重要作用越来越为社会各界所认识,但与此同时,我们也可以看到,有相当数量的社会服务组织虽然国家法律规定是属于非营利组织类型,在实际运作中却背道而驰。我们需要追问的是：大量的非营利组织被个人用作牟利性工具的根本原因是什么？非营利组织公益目标被私人牟利目标替代的生成逻辑和制度基础又是什么？这就是本文所关注的问题。具体来说，本文是以外来工子弟学校为例，探讨非营利组织目标替代的发生机制和制度环境原因。在教育方面，《中华人民共和国教育法》第二十五条规定“任何

3、组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”即是说，无论是国家举办的学校及其他教育机构还是民间举办的教育机构都必须是非营利的，从这个层面上说，国家法律规定了学校的非营利组织属性。但是，实际上目前许多学校都以营利的方式运作，外来工子弟学校也不例外。本文暂不谈论学校采取这种方式运作的利弊，而是讨论国家法律规定的非营利组织为什么在现实中却可以成为营利机构，这就是上文所述的非营利组织的目标替代问题。而我们的研究发现，非营利组织的目标替代是与制度软约束问题紧密相联的。需要指出的是，在实际的政策操作中，外来工子弟学校属于民办学校的办学类型，与公办学

4、校相对应。一、制度分割与学校风险消减机制制度分割指的是制度的横向联系，是制度在不同部门或不同地域的非协调运作，这种非协调运作造成的政策空档通常被称作打政策的“擦边球”或“钻政策的空子”。外来工子弟学校的办学人为了规避财务方面的风险，为最大程度地赚取投资利润，他们也必定在制度中寻求风险消减的机制，因而他们常常利用制度的非协调运作进行有利于自身的活动。外来工子弟最常见的消减风险的机制是分区办学、创办多所不同类型的学校。由于城市的不同区域都有大量的外来务工人员，他们的子女都面临教育方面的需求。但是，各个地方对外来工子弟学校的管理制度都有所不同，这样一

5、来不同地方办学所得的办学收益就不一样。同时，在不同的区县办学，不仅分散了竞争压力，而且充分利用了学校的师资，老板们让这些老师在不同的学校进行教学授课，最大限度地发挥了教师的效用，促进了教师队伍的优化组合。在分区办学的同时，为应对潜在的风险，除了那些已经具有较大社会知名度的民办学校，同一个集团创办的不同学校一般不取相同的名字。这样可以预防一所学校在产生危机时波及集团的其他学校，导致集团下辖的所有学校都发生危机。由此看来，制度分割也给地方政府带来了管理难题。二、制度断裂与政府的外围管理制度断裂指的是制度在纵向传递时上下层级的中断。在外来工子弟学校管

6、理制度方面，在很多方面都存在中间层级中断的问题，尤其是在学校非营利属性规定方面表现最为突出。在关于教育非营利属性表述方面，《教育法》笼统地把所有教育都纳入了非营利的范畴，但没有制定任何保证教育非营利属性的法律条文或制度，甚至连什么是非营利性都没有进行相应的规定，这样使得对于教育的非营利性变成了一个象征性的口号。作为《教育法》的下位法《民办教育促进法》则素性不再提教育的非营利性，用“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”这样的字眼代替了《教育法》中非营利属性的规定，然后用因教育资金不足和吸纳社会资金为由，名正言顺地推出了投资办

7、学应该取得“合理回报”的结论，完成了将教育由非营利到可以取得“合理回报”的逆转。对于非营利部门的非营利属性尽管存在不同的表述，但最关键的是非分配约束的规定。非营利组织不是不要营利，因为如果没有相应的资源作为组织运作的基础，任何组织都将无法运行，保证非营利组织不被私人作为牟利机器的有效措施是制度规定中的非分配约束，以此限制组织的领导及其成员将组织的财产进行私人分配。但在关于民办教育的制度规定中，由于包括立法者在内的人没有弄清楚或者故意忽视非营利属性的内在规定性，所以造成了在民办学校管理方面的难题。由此，在民办学校的管理中，形成了政府外围管理、社会

8、又无法监督的困境。外围管理与核心管理是相互对立的，所谓的核心管理是指管理者能够对组织的内部运作进行监督和调控，而外围管理则是指管理者只能对组织的某些外