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1、我国行政协助法律化之探析摘要：行政协助是行政程序项下的一个重要内容。我国对于行政协助的理论研究进展迅速但尚处在探索阶段，对实践中出现的行政协助事项亦无完善的可操作的法律可依。基于此，本文从阐述行政协助的概念出发，分析了行政协助的法律特征，继而分析了目前我国行政协助在实践、立法上的状况，最后提出了行政协助法律化的设想。关键词：行政协助；行政协助法律化一、行政协助的概念行政协助是指行政主体在履行自身职责过程中，遇到自身无法克服的障碍或自身执行职务会带来严重不经济时，向与之无隶属关系的其他行政主体提出公务上的协助请求，被请求机关依法在自身法定权限范围内提供职务上的
2、帮助，以支持请求机关实现其行政职能的法律制度。[1]它对于保障行政权顺利运行，提高行政效率，节约执法成本，解决行政职权的日益专业化和管理事务的日益复杂化之间的矛盾有着重要的价值。由此可以概括出行政协助所包含的五个法律特征:1．行政协助的主体是没有相互隶属关系的行政机关。行政协助只发生在相互没有隶属关系的行政主体之间。行政主体与非行政主体之间不存在行政协助的法律关系。有隶属关系的行政主体间发生需要提供职务帮助的情形时,通过"命令-服从"、"请示-批复"程序解决,也不适用行政协助。2．行政协助具有公务性。请求行政协助的机关必须是在履行自身行政职能涉及的事务上提出
3、协助请求,被请求机关也必须是在自身行政职权范围内提供帮助。行政机关的非公务活动不属于行政协助。行政协助具有公务性。3．行政协助的动因是行政职权障碍。这种行政职权障碍来源于请求机关不具有某种行政资源等事实原因和不具有某种行政权能等法律原因，还可以是来源于自身执行职务会带来严重不经济的原因。4．行政协助具有程序性。行政协助不得任意进行,请求机关提出协助请求的条件、方式、内容必须合法,被请求机关实施协助应当在自身法定权限范围内依法定程序进行，也即行政协助具有程序性。行政协助程序对行政协助的及时、高效进行，解决协助过程中产生的纠纷争议具有重要的作用。5．行政协助具有
4、法定性。当行政机关符合请求协助的条件，且不存在被请求机关可以拒绝协助的法定理由时，被请求机关必须给予行政协助，否则将承担相应的法律责任。行政协助具有法定性，可以保障行政权顺利运行，排除各种保护主义对行政执法的阻碍。二、行政协助的现状分析（一）行政协助在实践中存在的问题1．管辖权交叉,协助领域缺乏规范我国行政组织法对行政组织及其职责作了明确规定,但行政组织庞大而繁杂,机构设置并不完美。机构臃肿、职权不明、权责不清、相互扯皮、效率低下,最终行政目标难以实现,甚至成为社会、财政的负担。行政主体的管辖权交叉现象时时发生,也造成了管辖权的争议。一方面有利的就争着管,抢
5、着管,拼命扩大自己的职权,导致管理相对人被重复执法,形成执法密集地带。另一方面,对无利可图的或解决难度较大的问题不愿管,不想管,甚至互相推诿,从而形成执法空白地带。[2]9在实践中行政执法交叉的领域很多,如工商、公安、技术监督等部门对假冒伪劣产品的查处；环保、水利部门对水污染的管理；文化、广电、新闻出版、工商等部门对文化市场的管理等。总之,行政协助发生在职能交叉的行政主体中的现象是十分常见的,但由于各行政主体间缺乏行政目标统一性和协作理念,使得本来行政组织复杂造成行政效率不高的局面变得更加恶化。2．保护主义的阻碍我国宪法和有关组织法规定,行政主体之间应当尽职
6、尽责,为人民服务。但是,部门保护主义和地方保护主义把本机构、地区的行政权同整个国家行政权割裂开来,从自身部门、地区的狭隘利益出发,对其他行政主体采取不合作、不协助的消极对策,从而导致了申请协助一方的行政主体目的难以实现,降低了整个国家的行政管理效率,或间接影响了外地行政关系相对人合法权益的实现[3]。更有甚者,行政主体不仅不协助请求行政主体,而且在执法中袒护自己主管的企业、组织。有学者称此为行政执法实践中出现的"异化现象"[4]。因为其职权行使偏离了行政目标和法制原则。尤其是破坏了国家权能的统一。还有行业保护主义、层级保护主义等种种保护主义的存在严重危害协助
7、的实现,更加危害到整个国家行政权的实现,偏离了原有的行政目标和行政法治原则。所以,法律确认完善的行政协助制度,就可以为各种形式的协助关系提供法律依据,也可以防止各类保护主义的产生,从使行政权得到顺利行使。3．超越职权现象存在由于对外没有统一的法律依据,在协助实践中经常出现各行政主体超越了本身的职权范围的现象,如综合执法行为中,各执法机构内部仍适用各自领域中的单行法规、规章,执法时就很容易超越其他部门的权限。当然这种超越职权的行为是无意的,但同时,不能不承认存在着一些部门借助综合执法权滥用职权的现象。4．行政协助观念滞后协助事项通常是被请求主体有能力完成的,其
8、行政人员应当积极履行协助义务和职责。但涉及到联合、综
