城镇低收入人群住房福利研究总体思路.doc

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1、城镇低收入人群住房福利研究总体思路　　「提要」本文从住房福利需要出发，围绕我国住房福利政策的历史和现状，参照国外经验，分析政府廉租房、住房补贴、住房公积金等制度形式的功能、成本、优点及缺陷。作者认为我国旧体制下确定的分房标准，大体上反映了住房基本需要。目前城镇许多低收入家庭住房未达到这个标准，而且将来也难以通过市场解决这个问题，需要有新的住房福利政策。政府直接提供廉租房的一次性投资高，长期成本低，制度弹性小。房租补贴的优缺点正好相反，应成为未来住房福利政策的首要选择，探索按收入水平反向递减补贴的办法。存量公房也应按照这

2、种办法深化改革。经济适用房难以给低收入家庭实惠，制度缺乏弹性，宜改成购房补贴，并与租房补贴衔接。在住房领域不宜搞积累制，住房公积金的融资作用，是以那些未有贷款的成员的利息损失为代价的，这项制度的根本动力在于单位缴费补助，其实质是职业福利。总之，必须研究住房福利需要总量，研究目前我国用于住房福利的资源总量，探索今后扩大资源的可能性，并在资源约束条件下，探索适当的住房福利目标。　　「作者」孙炳耀中国社会科学院社会学研究所副教授　　1980年代中期开始，中国对长期形成的福利住房进行改革。最初主要是采取提高房租的办法，目标是使

3、公房房租逐步达到成本价格。随后，改革的重点放在售房，将公房优惠价格出售给原承租人。到1998年，福利住房市场化改革进入新阶段，国务院颁布1999年1月1日后参加工作的“新人”，政府和单位不再提供福利房，而是发给住房补贴，然后通过市场解决自己的住房。　　住房福利市场化改革在国外也是一种新趋势。西方福利国家曾在发展过程中不断加强政府在住房福利方面的责任，以各种方式向低收入人群提供住房福利，其中主要方式是政府建设公房，以大大低于市场水平的租金提供给居民。但是，1980年代开始，西方福利国家进行改革，出现公房市场化的趋势，许多

4、国家将公房出售给原住户，政府公房的比重大大降低。　　然而，市场经济国家即使是经过了1980年代以来的改革，在住房领域仍然不是完全依赖市场，国家干预仍然存在，住房福利仍然存在，政府公房仍在相当比例。　　我国在福利住房市场化改革过程中，也不断提出新的住房福利政策。1994年开始启动的“安居工程”，逐渐形成明确的经济适用房政策，目标是为中、低收入人群提供低于市场价格的住房。1997年开始建立住房公积金，职工个人和用人单位各缴费50%，国家给予政策扶持，以帮助职工解决购房及私房大修的困难。1998年国务院《关于进一步深化城镇住

5、房制度改革、加快住房建设的通知》，其中除了重申经济适用房政策外，还针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。　　为什么在强调市场化的同时，国家还有必要提供住房福利？住房福利的必要性，是我们23　　必须回答的一个问题。　　接下来的问题是：在一定经济资源限制下，国家是否有可能提供住房福利，有可能提供多高水平的住房福利？作为发展中国家，我国的住房福利怎样与经济水平相适应，这关系到住房福利政策目标的选择，关系政策的可行性，因此是更为重要的问题。　　第三个问题是：如果国家有能力提供一定的住房福利，那么，这些福利应提供给哪些人群？

6、这关系到住房福利的覆盖面，也关系到不同收入人群的受益程度。　　第四个问题是：在住房福利水平和目标人群一定的条件下，应当采取什么制度方式提供福利待遇？我国在改革过程中已有经济适用房、住房公积金、廉租房等方式，国外的经验显示，房租补贴、住房合作社也很重要，近年来在国内也引起关注。这些不同的制度方式各有优缺点，适用于不同的人群。　　但无论哪种制度方式，都存效率问题。我们知道，经济制度的效率原则是利润最大化，它成为市场经济学的核心。住房福利制度也存在效率原则，不过，这里的效率是福利最大化，即在一定的资源约束下，使受益人的住房得

7、到最大的改善。　　一、住房基本需要　　1.1住房质量　　住房是人们的基本需要，就像食物、衣物一样，是人们生活所必不可少的。我们知道，关于人们食物、衣物等方面的需要，许多国家都建立有比较完善的贫困救助制度，我国也在近几年逐渐形成了城镇最低生活保障线制度。住房福利基本需要的研究，可以借鉴贫困救助的理论和观点。　　贫困标准研究的一个前提是普通质量的生活必须品，这也适用住房基本需要研究。关于住房的质量，最为简陋的是遮风挡雨需要。随着社会的进步，人们已经普遍认为住房必须有自来水和卫生间。这在很大程度上影响到日常生活，也关系到家居

8、的卫生条件。人们的日常生活离不开吃喝拉撒睡，相应要求有厨房、用餐、卫生间、卧房，现在人们普遍认为住房内应当有这些专门的功能空间，相互分隔。　　住房居住质量与建筑质量是两个不同又有一定联系的概念。后者由住房所用材料、结构、施工等技术因素构成，也包括自然旧损及相应的大修。而前者则是从人们居住活动需要出发界定的。从建筑质量标准确定的危房