近年发展小城镇的经验及相关思考.doc

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1、近年发展小城镇的经验及相关思考对“小城镇”有不同的界定,通常是指“建制镇”,也有时将集镇包括在内或泛指所有乡镇。1978年底我国有建制镇2173个,1999年底增加到19756个,平均3万多农村人口拥有一个建制镇。居住在镇区的人口1998年底为1.7亿人,其中非农业人口1.25亿人。在建制镇以外,全国还有近3万个集镇,居住人口5000多万人。近20年来,建制镇数量的年均增长速度是改革开放以前的2.5倍;镇平均人口规模增长了2.2倍;近10年吸纳农业富余劳动力约1亿人。但是,发展中也存在问题,主要是规模仍然偏小、规划起步晚、基础设施落后、管理力度不够、经济动力不足、政策不配套等,被称为“

2、低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。针对突出矛盾,一些省、市的小城镇综合改革试点着重对县域布点和村镇建设重新规划、调整。1.撤并乡镇和村庄,提高集聚程度。这项工作在省、地、县、乡4级行政区规模上都有试验。调整区划、撤并乡镇作为建设小城镇的成功经验,正在加以推广。目前全国有18个省、自治区、直辖市进行或准备进行较大范围的撤并乡镇工作。民政部正在修订1984年颁布实施的设镇标准,人口规模和经济发展水平等指标要求将大幅度提高。从全国看,提高集聚程度确有必要。第一次全国农业普查数据显示,1996年全国16216个建制镇平均每镇人口4518人。镇区人口4000人以下的占65%。镇区人口1万人以

3、上镇的虽然仅占小城镇总数的8.4%,但占镇区人口总数的36%,占非农人口总数的40%。建设部的数据显示,1998年全国县城以下建制镇、集镇和村庄的平均人口规模分别为6418人、2023人、229人。平均用地规模分别是95.8公顷、32.2公顷、3.9公顷。村镇规模与人均用地存在一定反比关系。相关的思考:一是设镇和镇升格为市有全国统一的标准和审批程序,但是在撤并乡镇方面还缺少统一的法规依据。撤并决策多出自一届市县级政府,有可能出现不同程度的短期行为或盲目性。乡镇撤并适合由哪一级统筹值得考虑。二是撤并乡镇和村庄作为一种行政推动方式,会产生可观的经济社会成本,如果在条件不具备时“揠苗助长”,

4、反而会抑制经济活力。小城镇建设中应当尊重市场主体的选择,主要靠利益机制吸引生产要素流向城镇。三是现存乡镇有着长期历史沿革,撤并乡镇过程中涉及地界、资产、负债、人事、机构等复杂事项,乡镇居民和村民切身利益受到多种影响,需要重视撤并工作和社会稳定的关系。尤其是目前乡镇政府和村级集体组织负债较普遍,如果因撤并变成无头帐,可能造成严重后果。92.抓紧制订城镇建设规划,弥补薄弱环节。各级地方政府普遍强调,城镇体系规划和建设规划是发展小城镇的龙头;在经济扩张较快的城镇,规划又是薄弱环节,更有必要抓紧制订。小城镇规划一般包括城镇化发展速度、县(市)域城镇体系、城镇自身建设等方面内容。城镇化整体速度目

5、标多出自省一级。全面制订分层次的城镇体系规划是近期省、市、县级政府发展小城镇工作的重点。规划中具有共性的特点:一是从省一级到一般镇,4-5个层次都强调各自的整体性,层层规划;二是把扩大建成区规模作为一项重要内容;三是对城镇街区设施和建筑物布局规划较细,涉及社会发展内容时比较笼统;四是有模仿大城市格局的倾向,对联系本地及本镇的特点、条件重视不够。各地提出的规划原则和经验主要有:第一,建设要有章法,“统一规划,合理布局、科学论证、综合开发、配套建设”。第二,不留历史遗憾,“高起点规划,高标准建设,高效能管理”。第三,加强后续管理,“规划一张图,审批一支笔,建设一盘棋,管理一个法”。镇域规划

6、不仅包括城镇,也包括农村,如村庄布点规划、农田保护规划等。第四,在实施规划方面,一是机制创新,提出“设施共建,资源共享,环境共保”的原则,面向社会筹集建设资金。二是量化指标。三是突出领导责任。相关的思考:一是应防止规划工作和小城镇的发展速度脱节。各地的经济水平差异很大,规划过迟和过粗固然不行,超前和贪大求全的倾向也需注意。首先,政府部门可能为追求政绩产生浮夸,有的镇建成区仅有1万多人,规划面积达到15平方公里。镇与镇之间还产生攀比,经济实力雄厚的小城镇,热衷于规划建设投资数千万元的体育馆、学校、公园和投资上亿元的医院,但由于人口规模过小,很难充分利用。山东省某镇医院日门诊量最少时仅8人

7、次。其次,难免浪费财力。一些乡镇的发展缺乏经济基础,规划完成后即束之高阁,几年后再重新做过,而仅一个沙盘即需20万元。再者,以县域为单位规划城镇布局,缺少宏观合理性,大县重点规划发展3-6个镇,小县发展1-3个镇的设计往往脱离了生产要素集聚和流动的客观要求。最后,预留的发展空间普遍偏少。二是应注意政府行为过度的问题。首先要防止急功近利倾向,目前由新规划引起的大拆大建比较多,背离了城镇发展的渐近性规律。其次要防止新增政企不分弊端,小城镇建设引入市

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