“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位.doc

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1、“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位关键词:问责制/角色承担/说明回应/违法责任/经济法内容提要:“问责制”是一种超越“违法责任”的责任机制，代表着现代社会经济条件下“责任”作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能。“问责制”的要义在于每一个扮演一定角色的社会成员都承担相应的义务和权责，并加以常规化的督促，若有违背或落空则必当追究，不允许“脱法”。“问责制”是《法国民法典》确立的过失责任的高级发展，并经由社会契约和公共选择理论的深化而获得了普适性意义。“问责制”的制度结构由角色承担、说明回应和违法责任的三段式构成。在政府对经济的调控监管、国有财产

2、管理经营等诸多领域，问责制对中国经济法的制度完善和创新均具有重要意义。随着近年政府公共管理改革的深化，塑造“可问责政府”、弘扬“问责制”作为一个可欲的目标引起了各方重视。但目前对“问责”的理解主要针对政府，而且局限于党政体系内的责任追究，比如“可问责政府”被理解为对政府追究法律责任、地方行政长官被中央或上级免职以对其“问责”等。这样理解虽然并非谬误，但却削弱了问责制的应有功能。实际上，“问责制”是一种超越“违法责任”的高级的管理机制，它代表着现代社会经济条件下“责任”作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能。问责制不限于违法责任，也不局限于政府等公共主体，而

3、具有广泛的应用空间。在现代法治社会，人人皆可问责是一个基本理念，在政治、经济和社会各领域，都可以也需要适用问责制。本文拟对“问责制”的概念、理论基础、制度结构以及实践应用等作一探讨。一、问责制的含义和意义（一）问责制的含义在汉语中，问责制的“责”与一般所称责任的“责”相同，但是“责”的含义比较复杂，汉语的“责”已不敷现代公共管理和法治发展的实际所需。在英语中，有众多的“责”或“责任”概念。比如表示问责制或问责的accountability，具有全权负责、可问责、对问责应予说明回应之意；有时也被译为“问责”的answerability，则是指问责和回应的过程或者具体

4、的可问责、可回应性。Responsibility是指相对具体的角色及其权义设置、承担，既可以是某种法律上的义务、职责职权，也包括伦理或道德范畴的义务或角色定位，如企业社会责任（CSR）[1]、政治人物宣称对人民“有承担”（responsibleforpeople）。duty更为具体，也有职责、义务、负担的意思。而liability对于国人来说较为熟悉，意指违法责任及其追究。另外还有obligation，在债务、义务的意义上也被称为“责”或“责任”。概念的区分并不仅出于研究的谨慎，不同的概念也指代不同的事物，当概念与其所指事物或具体的制度相联系，产生的差异就不容忽视

5、了。再看问责的“问”。所谓“问”，英文中常用ask，与之对应的是answer。有问有答、一问一答显示出“问责”9的关键在于构建一种动态的督促和回应机制。缺少常规性、制度性的监督，正是政府公共管理中种种问题的症结所在。在不乏法律规定的情况下，角色错位、越位、缺位、从利益冲突中牟利、贪腐依然普遍存在，人们习惯性地将其归结于执法和司法不力，即liability不落实，而殊不知，accountability、responsibility与liability之间的衔接并非易事。近年来，民众和舆论监督对政府公共管理的透明、公正、到位发挥了重要作用，实际上就是“问”的具体表现。

6、而且不仅对于政府公共管理，在社会性甚至私人领域如私人投资经营中的股东、董事等角色的担当和实现，都离不开“问”责。综上，问责制（accountability）是将概括的和具体的角色担当、问和责结合在一起的一个概念，它强调现代社会中的角色及其义务，在其位谋其政、不在其位不谋其政，并施以有效的经常性督促，若有违背或落空则必当追究责任，不允许其“脱法”。（二）问责制的理论与实践意义法学界长期以来流行的一个观点，就是把法律责任与部门法的独立性挂钩。民法对应民事责任，刑法对应刑事责任，行政法对应行政责任，在这种理解之下，经济法务必要造出一个“经济责任”，才能证成其是一个法律部

7、门。其实所谓的民事、刑事和行政责任，仅仅是liability而已，以此划分法律部门，忽略了责任的其他重要含义。部门法的划分及其“独立性”，本来就是主客观结合的产物，三大法律责任的划分也是一样。比如美国，在法的民刑两分法之下，罚款等我们所谓的行政责任也归属于民事法范畴。现代社会关系的实体内容愈益复杂多样，包括经济法在内的新兴法律部门层出不穷，一定要用性质、种类有限的liability形式来限定法律部门的种类和数量，削足适履，连传统的“六法”都囊括不了，遑论涵盖今日丰富多采、日新月异的各种法律制度，从而会对当今的法学、法制和法治产生负面影响。从逻辑上说，民事责任、刑事

8、责任和行政