第一章西方国家公务员制度概述

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1、第一章西方国家公务员制度概述第一节西方国家公务员制度产生的历史条件一、公务员制度产生的理论基础1、政治与行政二分论，由伍德罗•威尔逊(WoodrowWilson)在公共行政奠基之作《行政之研究》首先提出，由弗兰克•古德诺(FrankGoodnow)在《政治与行政》中系统论征的政治与行政二分论，不仅是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度的理论前提。政治与行政二分论的基本论点是，政府具有两大的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行：政治的作用在于国家对体现公共利益的公共政策进行制定，而行政的作用在于实施公共政策。这样，对从事行政管理的公职人员

2、来说，政府必然要求他们具备两个方面的条件：第一是“政治中立”；第二就是知识、能力和技能等客观资格条件。前者确立了公职人员政治权利、政治责任、职业道德界定的原则和范围，建立了公职人员“客观、中立、超然”的职业态度，这就引领了现代国家公务员制度建立、发展的基本方向。公务员制度的“价值中立”、功绩制等原则就是在政治与行政二分论的框架内直接建构的。而对公职人员的管理能力和技术化要求，则是根据“二分论”对行政管理事务性质的界定来决定的，它直接形成了国家公职人员职业主义的精神。2、行政管理的职业主义倾向。政治与行政二分论使得公共行政管理具有了职业化的倾向。其暗含的思想是公共行政作为一项专门的管理职能，它

3、所采用的知识和技能也应是专门化的。而随着公共事务管理范围的不断扩大，一些管理事务的确具有了越来越高的技术性，需要由专家来担任。例如，政府预算编制和执行方法的理性化水平提高程度，与其间专业人员介入程度和影响力呈现正相关关系。所以，在公共行政管理职业化倾向发展过程中，技术官员在政府组织中发挥着越来越大的作用，对公共政策过程产生了重要的影响。二、公务员制度产生的经济条件工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。18、19世纪，西方工业革命（产业革命）兴起，为公务员制度的产生提供了经济基础。到19世纪末，相当多的国家，随着各国社会工业经济的发展，政府职能日益扩大，对政府改革人事制度提出了迫切要求。

4、同时，工业经济的发展也为政府机构人事制度改革提供了经济基础。三、公务员制度产生的政治条件政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素。西方公务员制度的产生，是随着资本主义政党制度和选举制度的形成和发展，导致政府职位的激烈竞争而产生的。17世纪，英国资产阶级革命是以贵族和资产阶级相互妥协而结束的，在官吏管理制度上仍旧保留封建恩赐官职，政府中的大部分官员仍然由国王任命，向国王负责。在实行恩赐官职的同时，英国官员制度还存在“政党分肥”的问题。恩赐官职制和政党分肥制给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。所以，为了克服“恩赐官职制”和“政党分肥制”的弊端，19世纪中叶，英国开始进行了政府人事制度创新，采用

5、了新型的现代常任文官制度，就是采用考试录用和终身任职的官员制度。四、公务员制度产生的思想文化条件公务员制度产生有着深厚的思想文化、政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权”、“人人生而平等”的思想，为资产阶级参政，建立为现代公务员制度提供了思想理论基础。五、中国科举制度对西方公务员制度产生的影响中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴。第二节西方国家公务员制度的建立和发展一、英国公务员制度的建立和发展西方公务员制度首先在英国产生。17世纪，英国资产阶级革命胜利了，资本主义代替了封建制度，它的经济有了极大的发展。当英国的资本主义市场经济发展到一定程度，它的官员制度阻碍了市场经济的发展。

6、所以，英国要改革政府官员的管理制度。在1870年，英国政府就以法律的形式确立了通过考试录用官员的制度，不能再靠关系、靠权力来录用官员。考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先河。1870年颁布枢密院令，建立了考试录用制度。枢密院令是类似于法律法规形式。它用这种方式确立了全世界第一个建立的公务员制度。英国是第一个建立公务员制度的国家。从1870年到现在，英国的公务员制度经过了多次的调整和改革，使英国的文官制度日趋完善。公务员制度随即在西方很多国家所采用，它的进一步发展是在美国。二、美国公务员制度的建立和发展美国之所以实行公务员制度也是因为他的官员制度也阻碍了经济的发展。美国公务员制度的形成

7、大致经历了“个人徇私制”、政党“分肥制”到“功绩制”的过程。美国对公务员制度的发展主要是功绩制。1883年《彭德尔顿法》的颁布标志美国公务员制度的建立。这个法律的核心内容就是功绩制，通过竞争性考试选拔公职人员，并且从低级公务员开始。该法还规定，凡是经过考试被录用的人员，不得因政治原因而被免除等等。实行功绩制，就实现了公平、竞争，就使原来的个人徇私制和政党分肥制的缺点得到了遏制。《彭德尔顿法》实行了一个世纪，直