公共政策分析重点

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公共政策分析一、公共政策的本质1、要实实在在地增进社会利益2、对全社会的利益进行分配3、给予各种利益关系的有选择的利益分配4、通过整合各种利益矛盾后的利益分配5、要在实践中得到兑现的利益分配6、要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平二、公共政策的主要功能所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用1、导向功能为解决社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题，政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使政策具有导向性，也就是说，政策为社会的发展，人们的行为确定方向，能使整个社会生活纳入到统一明确的目标上，并按既定方向有序前进。同时，政策的导向，既是行为导向，也是观念导向，公共政策既起直接导向的功能，又有间接的引导功能。从作用效果看，其功能包括正向引导功能和负向引导功能。在我国，政府政策所谋求的是要符合绝大多数人的利益。而西方国家公共政策的负导向功能表现突出。2、调控功能公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所引起的作用。调节作用和控制作用往往是联系在一起的，调解中有控制，控制中达到了调节。政策的调控作用，体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是利益关系。公共政策浸透了决策者的认识能力和主观偏好。公共政策的调控功能具有倾斜性，有间接和直接两种形式，也有积极和消极行为。3、分配功能公共政策具有分配社会利益的本质特征，决定了它的分配功能。某项政策的实施必然是一部分人获益，或获得较多的利益，为了减少这种利益摩擦，需要政策站在公正的立场上调整显示的利益关系。在普通情况下，以下三种利益群体和个体更容易从中获益：1）与政府主观偏好一致或基本一致者2）最具代表社会生产力发展方向者3）普遍获益的社会多数或者绝大多数者社会利益矛盾突出反映在分配不公上，研究公共政策的利益分配功能十分重要。三、政府、市场、第三部门在公共政策制定中的决策功能和怎样协调三者的关系？1、1）政府：政府作为第一部门，它是现代社会中公共物品和服务的主要提供者，它由各种正式的公共机构组成，它在提供物品时一般不以盈利为目的，它通过哈发地行使强制来达到自己的目标。2）市场：市场作为第二部门，它是现代社会中私人物品的主要提供者，它由各种正式的私人组织组成，其主要目的是为获得最大利润，其主要模式是分散决策和基于互利的自主交易。3）第三部门：第三部门包括了余下的各种机构或组织，即非政府组织，非盈利组织，志愿组织等。它既可能提供私人物品，也可能提供公共物品，它主要由正式的组织构成，可能是公共组织，也可能是私人组织，一般并不以盈利为主要目标，它的活动建立在人民自愿提供各种自愿并在提供物品的过程中进行自愿的合作来解决问题。协调三者关系：以养老问题为例6 在社会保障体系比较完善的国家，政府所发挥的首要作用是通过立法来强制性地筹集基金。这些基金既可以通过公共部门来运营，也可以交由私人部门，这就涉及到私人企业的作用。私人养老保险的正常运营需要一个良好的法律、制度、环境，这个环境的创造者主要由政府负责，第三部门中的一些组织通过监督和方便公民参与也可以在该环境的创造过程中发挥作用。一次，政府和市场是物品和服务的提供者，其方式手段不尽相同，目标不同，主题不同，同时政府和第三部门对其行为起保障作用，保护行为的正常运行。四、公共政策主体公共政策主题主要包括立法机关，行政机关，司法机关，政党，利益集团，思想库，大众传媒和公民个人等。在分类上，存在着官方决策者和非官方参与者的划分方式。1、官方决策者：指拥有法定权威参与制定公共政策的人们，即立法机关，行政机关和司法机关，它们相互制约，保持三种权力之间的平衡。同时，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导作用。2、非官方参与者：包括哪些参与政策过程的利益集团，政治党派，研究组织，思想库，大众传媒和公民个人。它们作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策的过程。五、公共政策工具的选择在公共政策过程中，政策工具的选择对政策目标能否顺利实现有重要影响，以下为三种政策工具选择模型：1、经济学模型福利经济学主张运用强制性工具和混合性工具来论证市场失灵，将政策工具的选择视为一种严格的技术性配对过程。新古典经济学通常运用公共选择理论来分析政策工具的选择问题，反对扭曲的市场功能。它们对政策工具的选择都偏好于自愿性工具，但其过于依靠演绎推理，缺乏对现实政府选择的研究。2、政治学模型此模型认为政策工具的选择是多种因素综合作用的结果，包括政策工具的特征，问题的性质、政府在社会过去处理类似问题的经验，决策者的主观偏好，受影响的社会群体的可能反应等方面。3、综合模型此模型认为以上两类模型在建构各目的分析框架是都或隐或显地使用了两个相互联系的变量，即国家能力和政策子系统的复杂程度。设定两个变量，就可以形成一个政策工具选择的模型。1）国家能力强，政策子系统高度复杂2）国家能力强，政策子系统低度复杂3）国家能力弱，政策子系统高度复杂4）国家能力弱，政策子系统低度复杂六、精英分析模型精英分析模型的核心观点在于，公共政策是统治精英的偏好和价值体现，大众在相当陈顾上是被精英所操纵的。精英分析模型对我们最大是启示是，公共政策并非集合大众的意见而形成，而是由社会上少数人所决定的，尤其是在以下民主根基不深厚的地方。政治精英的分析方法为比较政治研究及比较政策分析开辟了新的研究途径。此模式更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，一定程度上偏离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的利益。帕累托认为，少数精英统治的社会，而人数更少的精英实施政治统治，这是任何社会的普遍规律。莫斯卡认为，一切社会都存在统治阶级和被统治阶级，精英统治之所以得到维护，原因在于精英的组织化。6 七、渐进决策模型渐进是林德布洛姆对政策科学的主要贡献，他否定传统的政策分析途径。在渐进决策模型看来，决策是解决目前问题的实践活动，而不是追求远大的目标。它是对过去的政策的修订，而不是全面替换。渐进决策模型遵循三个基本原则，即按部就班原则，积少成多原则和稳中求变原则。它主张政策制定基本上影视保守的，是不得已而为之的，且应将创新之举限于边际性的改变。渐进决策模型对我们的最大启示是，公共政策是对旧决策中存在问题的补充和修正。关键在于寻找“临界点”，在“老政策是好政策”的指导原则下，根据外界的政治经济和社会环境来确定渐进模式的速度。在政治经济学看来，渐进决策时理性的。在政治上，该模型对缓解矛盾冲突，维持政治稳定和社会安定，具有现实的重要意义。渐进决策模型也存在一些内在的缺陷。1）在理论和实践中都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩，使公共决策的制定成为修修补补的游戏。2）该模型被认为是不民主的，它把决策的范围局限在小部分高级决策者中。3）它排斥系统的分析和计划，破坏了寻找有益的新选择的动力。4）渐进决策模型只适用于相对稳定的环境中，而在社会危机面前，便失去了解释力。八、公共政策终止的障碍公共政策的终止是一个政治过程，是支持和反对政策终止的各种力量的相互作用的结果。一般认为，公共政策终止可能遇到的障碍有以下几个方面：1、心理上的抵触政策终止往往意味着政策制定或执行的失败，以及既得利益的丧失，从而会导致与政策相关人员的心理抵触和反感。包括：政策制定者，执行者和受益者。2、组织的持久性政策终止意味着执行该政策的组织也可能会失去存在的必要性。组织会争取各方面的支持，阻碍政策的终止，组织具有动态适应性，依环境的变化适时调整自己适应政策的变化。3、反对势力的联盟反对政策终止的各种力量在面临政策终止的威胁时，会自觉不自觉地形成联盟，共同抵制政策终止。4、法律上的障碍政策的终止和组织结构的撤销也必须按照法定的程序来办理，程序上的复杂性往往会影响到政策终止的及时进行。5、高昂的成本政策终止所需要付出的高昂成本是影响政策终止实施的一个关键因素，成本包括：现行政策的沉淀成本和政策终止实施所需要付出的成本。九、公共政策评价的标准政策效果是公共政策评价的核心，公共政策评价要坚持价值与事实的有机结合，选取客观、公正、全面的评价标准。公共政策的评价标准大致有八个方面：1、投入工作量；2、绩效；3、效率；4、充分性；5、公平性；6、适当性；7、执行力；8、社会发展总指标十、政策执行的手段公共政策执行手段是指政策执行机构和人员为实现政策目标，落实政策内容所采用的政策工具、中介途径与措施方法的总称。1、执行手段是政策执行最基本的手段，是行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式来推进公共政策的执行。行政手段具有权威性、强制性、具体性、无偿性、发挥作用快的特点。行政手段也有不足之处，运用行政手段易忽视其他政策规律和各方面的利益，易产生“6 一刀切”、瞎指挥；行政手段的频繁运用在一定程度上会影响下级组织及其官员的积极性和创造性。行政手段的运用离不开有效的监督，不能滥用。2、法律手段法律手段是通过各种法律、法冷、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了具有强制性和权威性之外，还具有稳定性，规范性和程序性的特点，法律手段是政策执行法制化，制度化，规范化的根本保障。3、经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。它具有间接性、有偿性和关联性。4说明引导手段与行政手段、法律手段和经济手段相比，说明引导手段较少有强制性，因此是政策对象更易于接受的执行方式。耐心说服，正确引导是政策执行的有效方法，它对于促进政策目标群体的政策认知，增强他们的政策认同十分重要，能够加深政策对象对政策的理解和认识，引导政策对象自觉、主动地执行公共政策。5、技术手段技术手段网络技术、信息技术等现代化技术，来改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。它对于促进政务公开，转变政府职能，优化公共服务，建立政府与公民之间的互动机制，提高政策执行的效率与质量，都有着至关重要的影响。十一、公共政策合法化问题1、公共政策合法化的涵义1）广义上看，使政策能够被公众认可、接受、遵从和推进的过程就是公共政策的合法化过程；2）狭义上看，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法合法的决策主体决策主体依法组建，依法获得授权，这是公共政策合法化的前提条件合法的决策程序现代社会的公共政策制度，不仅要实质合理更要形式合理，二者相辅相成，才能增强公共政策的合法性，它是规范决策主体行为的有效途径。合法的政策内容公共政策内容不能与国家宪法和现行法律相抵触2、公共政策合法化的程序公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。政策合法化的程序具有相对性的特点。立法机关的政策合法化程序提出议案→审议议案→表决和通过议案→公布决策行政机关的政策合法化程序行政机关政策合法化的过程与政府决策的领导体制紧密相连a、法制工作机构的审查；b、领导决策会议决定；c、行政首长签署发布政策十二、公共政策制定的过程1、政策目标的确定选择好的政策目标是政策制定的主要内容，因为它是者期望通过政策制定和实施所要达到的社会效果。1）政策目标的作用政策目标是政策方案设计和优选的基础依据6 政策目标是政策方案执行的指导方针政策目标是政策绩效评估的参照标准总之，政策目标的确定是政策制定的根本出发点和落脚点2）政策目标的有效性政策目标的有效性，取决于两个主要环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标的共识。为了保证政策目标的有效性，须达到以下要求：政策目标的具体明确性；政策目标具有前瞻性；政策目标具有可行性；政策目标具有协调性；政策目标和手段的统一性3）澄清和确定政策目标的困难确定政策目标的实际操作难度很大，受多方面因素的影响，包括价值因素，政治因素，多目标间的冲突。2、备择方案的设计依据政策目标设计政策方案是解决政策性问题的关键性步骤备择方案的设计可以分两步走：1）政策方案的轮廓设想政策方案整体上的全面性和多样性；政策方案彼此间的互存性；政策方案设想上的创新性2）政策方案的细化设计政策方案的细化是对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。细化设计阶段应当遵循以下原则：实用性；可操作性；细致性3政策方案的评估设计出政策方案后，要对其进行评估和论证。一般来说，政策方案评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估，其中可行性评估是政策评估的重点内容，包括技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性4、政策方案的优选通过系统的分析与评价，决策系统只能选择或综合出一个最理想的方案，这一过程就是政策方案的优选。1）政策方案优选的标准主要包括效益、效率、充分性、公平性、回应性和适当性2）政策方案优选中的共识的形成在政策制定过程中，只有对最终选择的政策方案形成一致的共识，政策才能最终被制定出来。形成共识的途径主要有三种，即交换，说服和强制3）政策方案优选中常犯的错误在政策制定过程中，决策者有可能犯两类错误：利益偏差导致的错误和技术偏差导致的错误十三、具有中国特色的政策制定的基本经验进一步改进和完善政策的制定系统的主要措施1）树立正确的价值观公共服务是政策制定的首要依据公共性：不以盈利为目的克己奉公是政策制定的出发点精神上，不做形象工程；物质上，不谋私利公众参与是政策民主化的标志公共参与有助于政策的切实可行2）健全与完善政策制定的体系6 进一步完善信息系统电子政务，避免决策失真建立专业化的政策研究咨询队伍建立政策分析员制度；建立民间的政策研究咨询机构进一步加强决策中枢系统3）建立实行严格的决策责任制度进一步完善首长负责制；建立健全领导责任追究制度十四、创造性地执行政策的问题1）原则性（精神实质）与灵活性（因时因地）相统一的要求以时间条件为转移；政策具有层次性；政策要进行逐步完善结合：把精神实际情况相结合，既创造性实施又把握决策的界限2）“上有政策，下有对策”现象剖析表现：替换性执行——你有政策，我有对策；选择性执行——曲解政策为我所用；软拖硬抗，拒不顺从；附加性执行——搞“七政策”成因：a、中央利益与地方利益的矛盾；b、政策本身的缺陷；c、政策执行主体的本位主义；d、政策执行的监控不力治理：a、从制度上解决合理划分中央地方的事权问题；b、加强政策研究，建立科学合理的政策体系；c、摆正局部和全局的关系；d、加强监督，从严治政十五、无6