财政体制：理论思考与现实观照.doc

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1、财政体制：理论思考与现实观照　财政体制的确立取决于多方面的因素，既要受政治经济环境的制约，又要受到历史文化传统的影响。毫无疑问，不同的国家或不同对期的财政体制是不一样的，并必须随着客观情况的变化而不断改革和完善。因此，如何确立一套符合社会经济实际需要，有利于促进生产力发展的财政体制，便是各国共同关心的重大理论和现实问题。我国正处于经济体制转轨时期，财政体制的改革势所必然。经过20年来的探索，1998年底中央正式提出以建立公共财政作为财政体制改革的目标模式。如何借鉴西方国家的既有经验，同时结合我国的具体国情，尽快建立社会主义公共财政的

2、基本框架，已经是摆在我们面前的一项紧迫任务。我认为，建立适应市场经济要求的公共财政体制，必须做到如下几点：　　一、事权明确　　事权明确就是要合理划分各财政主体的职能范围和权责关系，它是财政体制有效运行的基本前提。具体说来，事权明确必须在如下四个层次上做到职能分明、关系明确。　　第一层次是国家与市场的事权。国家和市场从来是不可分割的。经济自由基础上的国家干预，抑或国家干预下的经济自由，问题只在于如何划分国家与市场的作共产品，市场提供私人产品，这两个情况自不待言，面对大量存在的亦公亦私的混合产品，如何确定国家和市场的边界，不可能存在统一

3、的界限。国家职能概括为安全、秩序和公益。安全职能即维护领土完整、国家政权和民族利益，秩序职能即维护法律制度、公平公正、个人权益和社会稳定，公益职能即提供公共服务、公共设施和社会保障。除此之外则属于市场的作用范围。简单地说，市场有效的领域国家就要退出，市场失效的领域国家就要介入。这一准则是公共财政的基本含义。　　第二层次是中央和地方的事权。在我国，历来强调全国一盘棋，地方服从中央，财政上也长期实行统收统支的体制。虽然也先后尝试过分类分成、总额分成、收支大包干等管理办法，以期正确处理中央与地方之间的关系，调动各方面的积极性。但是，始终不

4、能达到预期的目的，财政体制也在“一统就死，一放就乱”的怪圈中摇摆不定。之所以发生这些问题，根本上就是因为没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则。西方财政理论从公共产品的层次出发，认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品则由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。然而，由于受益的多重性和交叉性，准确划分中央与地方事权同样十分困难，必须借用或参照其他一些标准和因素，尤其是经济体制、政治体制和现行的财政体制。　　第三层次是地方与地方之间的事权。这一点至今仍然是我国财政理论研究的薄弱环节。在我国，地方下放包括省

5、以下政府，层次多，事权难以划分。总的办法仍可采用“受益原则”4，谁受益谁掏钱，大体可以将支出范围确定下来。但是，有支就得有收，事权要与财权相对应。我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。　　第四层次是财政机构之间的事权。财政制度落实得如何，很大程度上取决于财政机构的工作效率和努力程序。在我国，财政组织是一个庞大的体系，合理划分这一体系内的职能和事权范围，也是确保财政体制有效运行的重要前提条件。

6、　　二、财权合理　　财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的是为了合理划分财权，即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。同时，财权又是各级政府财务分配的依据。明确事权重点在于划分出支出范围，明确财权重点在于划分收入范围。财权要与事权相一致，体现的就是“以支定收”原则。财政收入的划分涉及及到国家与企业、政府与政府之间的分配关系。市场经济以市场机制为资源配置的基础，国家干预只是为了弥补市场机制的不足。按照这样的事权划分，市场经济必须以企业为主体，政府只是为企业提供公共服务。因此，在收入分配上，企业只有为其所享受的公共服务支付费用的义务

7、。政府提供公共服务所获得的收入即为税收。政府与企业之间的这种服务与被服务、所与支付的关系，无论从行为方式或价值总量上看，都与一般的市场交换相类似，因而，被称为“交换税”，它表明了国家征税的依据。公共服务也是一种“公共产品”，存在着“免费搭车”的问题，虽然企业都需要公共服务，但谁都不愿意承担这种费用，政府只能运用手中的政治权力对社会实行普遍的强制征收。当然，这种分配关系只适用于企业独立于政府的情况。对于国有企业，国家不但要提供公共服务，而且还要提供资金投入，如果将投资者权益纳入税收之中统一征收，实行“以税代利”，则不利于国有企业的发展

8、状大；如果将“公共付费”性质的税收改为利润上缴，实行“以利代税”，则不利于国家财政收入的稳定。经过反复探索，我国理论界逐渐明确了政府对于国有企业的两不同身份和权力，即“政权行驶者”和“资产所有者”，税收体现的是政治权力，利润体现的是财