中国财政分权体制的经验_现实选择与未来展望

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1、「Forum论坛」中国财政分权体制的经验、现实选择与未来展望*◆丁菊红内容提要：财政分权体制是经济转型的出发点和重要保障。本文系统地阐述了改革开放以来，我国财政分权体制从行政性分权到经济性分权再到机制性分权的历程，分析了中央和地方政府间的财政博弈关系及其激励约束机制。本文认为，我国财政分权体制的演进具有内生性，伴随着经济转型而展开。现阶段虽仍未达到最优分权程度，但趋势是向行政集权下的机制性分权转型。今后财政分权体制改革的思路应是，根据各地区经济发展的差异，改革政府间事权划分方式，明确辖区政府财政责任机制，实行多样化的省以下财政体制，以适应市场经济发展需要。关键词：财政分权经济转型

2、分税制一、财政分权与财政体制的内在关系环节，财政体制在其中发挥了重要的作用，形成了对财政分权，如今已成为当代社会一个重要的经济中央和地方政府的激励约束机制，从而影响到整个经与政治现象。这一概念是从分权①衍生而来，具体指济发展和社会建设。剖析这些年来财政分权体制的演中央和地方政府在财政领域上的权利和责任分配。财进历程，以及现阶段我国财政分权体制的现实选择，政分权不仅包括简单的政府财政收支活动，还包括如对理解经济发展中呈现的各种现象及其背后的原因，何在不同层次的政府间最优地配置职能以及实现这些有着重要的理论和实践意义，也能更加明确今后财政职能的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲

3、分权体制的改革之路。熊彼特1918年就曾指出，“研实现的责任相一致。究财政历史使得人们能够洞悉社会存在和社会变化的我国的分权史最早可以追溯到国家地方行政区域的规律，洞悉国家命运的推动力量”。划分。公元前221年秦统一六国，彻底废除分封制，实行郡县制，由此开启了中央集权制，之后数千年的王朝二、转型中的财政分权变迁，其背后毫无例外地都隐藏着深刻的财政关系，而（一）分税制改革前财政体制的演进：走出这正是中央和地方政府关系的核心所在。从分权的角度行政性分权看，中国五千年的历史实际上就是一部不断构建中央和新中国成立后，中央面对相对分散的财政局面，地方关系的历史，而财政关系则是其中最为关键的

4、。从1950年起开始发布一系列相关文件，②财政逐渐从改革开放以来，我国取得了一定的经济成就，但分散管理转向高度集中的统一管理，中国也由此正式在很多领域仍存在一些问题，特别是医疗、教育、卫迈入了实行中央集权的计划经济模式，并影响至今。生等公共品供给的不足和不均等。而这些都和目前实直至改革开放前，尽管期间出现过几次分权化的浪施的财政分权体制密切相关。作为经济改革中的基础潮，如1958年中央对地方权力的大下放，③以及20世＊本文感谢中国浦东干部学院长三角研究院自选课题的研究资助。①分权是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次国家政府，即中央以下各级政府或准独立的政府组织或私人部门转移

5、，具有多重含义。②如《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年财政收支的决定》等。③当时毛泽东是把权力下放和发挥群众积极性直接联系起来加以考虑，而发挥群众积极性当然要下放权力，“大跃进”就此出现。3《税务研究》2010.4总第299期论坛Forum纪70年代初的第二次分权高潮，①且很多资源配置已诚然，这一合约关系在初期实行时，取得的成效实现了分权化，但就财政领域而言，始终是高度集权。有目共睹，对地方政府起到了积极的激励作用，但其1978年十一届三中全会的召开标志着我国财政体造成的负面影响也逐渐显现。因为，毕竟这种合约是制进入了一个新阶段，中央和地方政府的关系开始

6、重以信息不对称为基础的委托代理关系，不可避免地存新定位。可以说，从这以后中国经济的历次重大改革在代理人，即地方政府道德风险行为的发生，造成实都离不开政府间财政改革的体制背景，而中央和地方践中地方政府为了创收，不顾全局规划和风险，搞重政府的利益划分也被称作整个经济和政治体制改革的复建设，盲目发展本地经济，而中央财政却得不到保关键和突破口。换言之，财政分权既是改革的起点，证的现象。这一时期中央财政收入占GDP比重逐年下又是改革的核心内容。而这期间的若干次分权都带有降，1978年这一指标为31.2%，到1993年已经下降行政性分权的特征，即舒尔曼提出的“分权模式Ⅱ”，到18.0%。中央

7、财政收入增速远赶不上GDP增速。而并非市场意义上财政分权模式，而是指在保持计划经中央财政收入占整个财政收入的比重也从1978年的济框架下的分权。②从当时背景看，中央政府面临着45.8%下降到1993年的22%；从财政支出看，中央财沉重的财政压力，1978年中央财政收入仅1132.26政支出占全部支出的比重，从改革前的70%左右下降亿元，占全部财政收入的15.5%，③却要担负军队和到1993年的36.7%。行政的庞大支出，显然捉襟见肘。从中央财政来考与此同时，地方财政收入在整个财政