简析建立立法协商制度的必要性

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1、简析建立立法协商制度的必要性　　立法协商一般是指法律法规在制定或修订的过程中，通过政治协商会议或者其他组织机构充分听取意见的过程，其理论基础为协商民主。协商民主理论起源于20世纪后半期，涌现出一大批思考这个问题的思想家，如罗尔斯、吉登斯、哈贝马斯等。而在我国，随着民主立法理论的不断完善，人民政协借助政治协商制度参与立法也不断得到创新发展并逐步走向制度化。实际上，中国的政治协商制度早于现代西方协商民主理论而存在，早在1946年间，国共两党就曾联合其他主要两个党派和社会贤达人士代表，通过召开政治协商会的方式商定具有宪法性的和平建国纲领1949-1954年间全国政协曾

2、代行全国人大职权修宪建国并通过了《共同纲领》等宪法性文件;改革开放以来中央提出加强政治协商制度后，人民政协通过提案、建议案和专题协商等多种形式广泛参与着立法实践。1989年和2005年，中共中央的重要文件明确指出，政协可以提出宪法和重要法律的修改建议，民主党派参政的基本点包括参与国家方针政策、法律法规的制定。据粗略统计，2008-2012五年间，十一届全国政协五年间共提交提案近三万件。人民政协通过协商方式参与民主立法，是我国的宪法惯例，是中国特色社会主义民主立法的一种制度创新。　　但是，人民政协参与立法协商这一宪法惯例和立法实践，在法学理论上并没有得到应有的关注

3、和回应。本文尝试探讨建立人民政协参与下的立法协商制度的必要性及其意义。　　一、建立立法协商制度的背景　　建立立法协商制度，在我国具有充分的历史背景和扎实的实践基础。　　(一)历史背景　　政治协商是新民主主义革命的优良传统。1946年1月10日，以中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和社会贤达为代表的政治协商会议在重庆召开。政府组织案、国民大会案、和平建国纲领、军事问题案、宪法草案等五项决议在此次会议中顺利的通过。这次会议是中国历史上召开的第一次多党派共同参加的政治协商会议，是中国民主政治不断探索的一个典型，具有制宪会议的性质。　　1949年9月召开的

4、中国人民政治协商会议第一届全体会议，首先通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，接着通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》在当时起着临时宪法的作用。这次会议以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生，它在中国现代立法史上占有非常重要的地位。1954年9月，在北京召开了第一届全国人民代表大会第一次会议。这次会议的一项重要议程是，制定新中国的根本大法宪法。在起草宪法时，曾在全国范围内公布宪法草案，公开征求意见。1954年《宪法》制定过程中首开了全民参与、民主立法的时代风气，也为今天的立法协商制度的建立积累了历史经验。

5、　　改革开放后，我国的政治协商制度继续不断完善和发展。1978年初，五届全国人大一次会议召开前夕，部分在京的全国政协委员和各民主党派、无党派人士，分5个小组座谈《中国人民共和国宪法修改草案》，与会人士经过四天的讨论，对宪法修改草案提出了许多意见和建议。此后，凡是涉及到党和国家的重大方针政策、重大决策的调整、国计民生、地方重要事务等内容，都属于政治协商的讨论范围。　　(二)实践基础　　人民政协通过协商民主参与立法，在全国政协和地方政协，都有着丰富的实践。例如，《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》自1991年以来，先后经历过四次修订。现行条例规定，提案是人

6、民政协履行职能的重要方式。每届政协第一次会议成立提案审查委员会，组织、征集和审查提案，并向全国人大常委会办公厅等单位提出意见和建议，并可就重点提案进行督办。据学者的粗略统计，自1989至2008年，民主党派中央和地方通过人民政协政治协商渠道，共提出重要建议2万多条，提案800多件。其中4500多条建议，被采纳，不少建议被吸收到有关政策的法律规范中。对人民政协，虽然有献策不决策，立论不立法，参政不议政等认识，但是人民政协的很多提案，实际上起到了启动立法、参与立法和协商立法的作用。因为人民政协可以就政治、经济、文化和社会生活中的一些重要问题，提出意见、建议和提案。就

7、政治协商的程序而言，我国是人民政协在决策前首先需要经过协商，之后经过人民代表大会投票选举出决策，政府在决策后贯彻执行，司法机关在决策后司法。所以，从我国的宪法惯例的角度来看，人民政协的提案，实际上在发挥着参与立法、立法协商的功能。　　随着社会主义民主政治的不断发展，近年来各地在建立地方立法协商的相关制度和工作机制，组织协商专家组，突出地方立法协商重点等方面，进行了积极有益的实践和尝试，积累了有益的经验。为进一步推进民主法制建设，促进立法质量的不断提高，实现民主立法、科学立法，近年来，长沙、南京、济南、上海、大连、河北等省、市，积极进行了地方立法协商的实践探索。　

8、　1994年大连市政协与