县乡财政困难及其对财政支农能力的影响（下）.doc

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1、县乡财政困难及其对财政支农能力的影响（下）　三、从县乡财政困难的成因看提高其财政支农能力的艰难性　　县乡财政的严重困难，是导致其支农能力不强并增长艰难的根本原因。那么，如果能够在短期内根本改变县乡财政严重困难的状况，就有可能促进县乡财政支农能力的增强。但是，这种县乡财政严重困难的状况，是否可以在短期内根本消除的呢？为了科学地回答这一问题，我们先来分析当前导致县乡财政严重困难的原因。根据我们的大量调查和文献研究，形成县乡财政严重困难局面的根本原因，在于以下几点。　　（一）在欠发达地区或农业主产区，由子区域经济结构的特点，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费却成为县

2、乡财政收入的重要或主要来源；因此，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面　　除上级政府的转移支付外，县乡财政收入主要来自两大块，一是工商业对财政收入的贡献，二是面向农民收取的各项税费。近年来，县乡政府直接办的企业大多已完成改制，因此，依托与县域企业的产权联系，县乡政府获得收入的渠道已迅速萎缩。农村中小企业（乡镇企业）正处于加快分化重组的新阶段。少数区域农村中小企业的发展优势迅速凸显，借此可迅速跻身于发达区域之列。而在大多数地区，农村中小企业的发展劣势却在明显增强，这些地区的农村中小企业正面临着加快结构调整的问题；甚至对其中大多数区域来说，更确切的说法应该是面临加快退出的问题。因此

3、，在大多数地区，特别是欠发达地区或农业主产区，工商业难以有效地支撑县乡财政收入的增长。县乡财政收入的增长，只能将面向农民收取的税费作为重要或主要来源（以山东肥城市这个农业主产区为例，详见表1）。但是，从本质上说，来自农业的税费却不具有长期迅速增长的潜质。鉴于深化农村税费改革的工作正在有序推进，中央已经出台了取消农业特产税、逐步降低农业税率等相关政策，鉴于各级政府在减轻农民负担方面的工作力度逐步加大，至少从近中期看，面向农民收取的各种税费，也很难支撑县乡财政收入的持续快速增长。　　表1近年来山东肥城市两镇的财政收入及其构成（单位：万元、%）财政7其中各类税收总量构成镇名年份总收入工商

4、各税农业税农业特产税工商务税农业税农业特产税汶阳镇200020012002618．54942．76587．28163．3238．63144．3140．67372．83395．0314．57331．3747．9826．425．324．622．739．567．350．935．28．1安驾庄镇20021741．583．551510834．829．662．2　　资料来源：本人直接调查。　　（二）自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了县乡财政的困难性　　近年来，自上而下的增支减收新政策对县乡财政困难的影响，主要表现在两个方面。一是“中央出政策，地方出资金”7的新政策出台，增加了县乡财政支出增

5、长的刚性和收入增长的艰难性。在这类政策中，比较典型的有：对龙头企业的税收优惠多在地方税上开口子，扩大农业税因灾减免，连续数次出台的机关事业单位增资政策、取消农业特产税政策等。二是政策性增人增长过快，导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。政策性增人包括大中专学生的分配、复转军人的安置、甚至民办教师转正等。据对吉林省41个县（市）的调查，1998-2002年，这些县（市）每年新增财政供养人口1.3万人，新增支出1.1亿元，占县（市）新增财力的15%.　　（三）现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，从而加剧了县乡财政的困境　　从1994年开始，我国以分税制为主要内容的财政

6、体制改革，取得了积极的成效；但是，就总体来说，现行分税制的不完善之处也是显而易见的。在省以下层面实际运作的财政体制，甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权，对分税制和财政包干体制按照机会主义原则进行结合的产物。在这种财政体制的运行中，容易形成或强化以下倾向：（1）各级政府盲目效仿分税制改革中中央集中财权的做法，形成省以下政府层层向上集中财权的格局。（2）各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题比较突出，客观上形成了各级政府层层向下下放事权的局面。这两方面的综合作用，容易导致县、乡两级政府“履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾”（贾康、白景明，200

7、2）。（3）现行的转移支付制度，在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征，在中央对地方的转移支付总量中，只有过渡期转移支付才是适应市场经济和分税制改革要求，真正具有平衡地方财力功能的规范化的转移支付，但其相对规模小、所占比重偏低却是一个突出问题。因此，现行的转移支付制度虽然在总体上呈现不断完善的趋势，但在当前却并没有达到缩小地区差距的效果，甚至放大了地区经济差距（马栓友、于红霞，2003），加剧了农业主产区和欠发达地区的财政困难，甚至财政风险。　　（四）自上而下的压力型