“营改增”政策改革背景下 地方财源的重构性研究解读

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1、“营改增”政策改革背景下地方财源的重构性研究武志远内容提要：今年4月19日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。正如谢旭人部长所言：天下大事，必做于细。在这种宏观改革背景下，我省以下的地方财政体制和财源建设显得尤为迫切。通过政策的导向研判和我市相关数据分析，我们认为，这一次的财政体制调整和以往的调整本质相同，仍是一个财力向中央集中的过程。为此我们就地方税制建设和当前主要工作提出了一些意见和建议。主要是，中央应赋予省级政府

2、开征符合地方产业特征的地方小税种的立法权；适当提高改革后增值税的地方分享比例；同时向地方倾斜税收返还额的递增率。我省要研究推进城市维护建设税和印花税联动改革，解决好城建税的足额征收问题，建立起以城建税和房产税为主体的地方财源架构；要夯实营业税入库基数，参照江苏模式，相机将营业税下放至市县，调动地方组织征收的积极性；同时，我省亦要在及时把握好优化结构转型的有利时机,17努力培育新的地方财源增长点,服务“营改增”改革的有序过渡等工作上抓紧落实。近一年多来，“营改增”的试点改革正在加速推进，中央和地方理论界普遍持赞成观点。但当我们静下心来，认真梳理分税制以来的政策导

3、向和具体实践时，发现每次财政体制调整一般都是财力向上级集中的过程，特别是在“营改增”政策改革背景下，地方财源重构性研究的课题已呼之欲出。本文就将立足于这次改革的背景，侧重于研究地方政府，特别是财政管理部门“怎么办”的路径选择。营改增对分税制的否定？1994年，全国范围内实施的分税制改革，其核心是“分事、分税、分管”。其中，分税，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种。即将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，以此划定中央和地方各自的收入来源。从全国范围内的实际情况看，增值税、营业税分别是中央和地方的第一大税

4、种，增值税由中央和地方按75∶25的比例分成，营业税则全归地方，这两大税种分别由国地税征收。17以晋中市为例，2012年，全市增值税入库80.8亿元，占到全市税收收入的46.8%，是全市的第一大税种；营业税入库28.2亿元，仅为增值税的34.93%，占到全市税收收入的16%。而一般预算收入中，增值税仅留成到市县两级14.1亿元，仅为营业税19.8亿元的71.2%，可以说，这就是“分税”的魔力所在。因为增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，而营业税的征税范围覆盖了第三产业的大部分行业，正是“分税”的魔力，使得地方政府优化产业结构、优化收入结构的主动性得以

5、强化，进而形成税种设置与产业升级的良性互动。但从1994年，消费税100%的中央独享；到增值税75%的上划及“两税返还”计算累降模式的设定；到2003年，企业所得税中央分成比例由50%，提高至60%；再到“营改增”的理论研究和试点推行，基本上是中央“集收”的三板斧：即能中央独享的，全独享；能提高中央分成比例的，尽提高；能将地方税改革为中央地方共享税的，努力改。其根本用意在于践行1994年，税制改革提出的提高“两个比重”（即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）的目标。正是在这种目标背景下，“分事”，地方越分越多；“分税”，地方越分越少；

6、“分管”，地税部门积极性越来越弱。17以晋中市为例，2012年，全市财政总收入实现210.3亿元，其中，上划中央90亿元，占到财政总收入的42.8%，即全市四成以上的收入被中央集中；（上划省级21亿元，占到财政总收入的10.04%）留在市县两级的一般预算收入仅占总收入的47.16%。而当年，全市上级补助收入（含返还性收入、一般性转移支付收入和专项转移支付收入）合计为79.4亿元，即使将其全部视同中央下达，那我市最少仍净上缴中央10.6亿元。净上缴的资金哪里去了？主要是安排了中央的支出，以及用于平衡欠发达地区公共服务水平的均等化。特别是这次营业税的缩水和增值税的

7、扩围，不仅仅涉及到税制改革，更深层的问题则是中央和地方财力划分和国地税征管范围的调整。就这种意义上而言，“营改增”在地方税无实质性增容的背景下，其实就是对“分税”的一种强烈的冲击，接下来，地方税如再无新的设置，那“分税”必将流于形式。利益重构“营改增”的全方位审视作为我国税制改革的一项重要内容，中央决定从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业率先开展营业税改征增值税改革试点。随后，北京市、江苏省、安徽省、福建省、广东省、天津市、浙江省、湖北省都先后被纳入试点范围。据悉，今年4月19日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年8月1

8、日起，将交通运输业和部分现代服务业“营