消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择

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1、消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择法律之星--法律论文--消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择正文关键字:标题关键字:作者:分类:法学基础理论宪法行政法行政诉讼法刑法刑事诉讼法民法知识产权法婚姻家庭民事诉讼法仲裁法经济法国际法国际私法国际经济法律师制度与实务比较法和外国法法史司法制度劳教劳改监狱所发表时间:　201320122011201020092008200720062005200420032002200120001999199819971996中国法律信息网->法律论文->正文∷【来源】《法学》第2012-06期第25

2、页消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择　　【内容提要】我国《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”，但是对“城市”缺乏清晰的界定，“属于国家所有”是形式所有还是实质所有也引发疑问。在现实中，根据《宪法》第10条形成的城镇化土地征收链条使农民丧失了大量的土地财产收益。《宪法》第10条成为农民享有土地开发权的障碍。消除该障碍有两个路径：一是修改《宪法》第10条，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利；二是维持《宪法》第10条，但明确“城市”的涵义，同时虚化国家的土地所有权，实化农民的土地使用权，包括在城乡规划范围内进行

3、城市建设的权利。这两个路径对现行体制都有较大的触动。比较而言，前一个路径制度成本更小，引发的问题更少，因而更具有可行性。　　【关键词】《宪法》第10条农村集体土地土地所有权土地使用权　　中国目前正处于方兴未艾的城市化进程中。众所周知的是，多年以来中国的城市化以征收为前提，常常伴随着掠夺式的野蛮拆迁。当2011年《国有土地上房屋征收和补偿条例》通过时，对国有土地上房屋的征收其实已经接近尾声。随着城市化的进一步发展和扩张，征收的重点已经开始转向农村集体土地和房屋。但是，中国目前还没有制定出规范农村集体土地和房屋征收补偿的法律，这在

4、现实中已经引发了诸多征收纠纷和问题。进一步需要思考的是，这种掠夺农民的征收是必要的吗？为什么中国的城市化发展一定要走“城市化→土地国有→政府征收土地→农民交出土地”的道路呢？显然，是我国《宪法》第10条的相关规定给这种掠夺农民的土地征收提供了依据，给农民的土地开发权设置了不可逾越的障碍。如何消除《宪法》第10条的障碍，有哪些路径可以选择，本文将对此予以简单的分析。一、《宪法》第10条的模糊规定　　（一）“城市”界定不清　　《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”，第2款规定“城市郊区的土地除依法属于国家所有的以外其

5、余属于农村集体所有”。从这两款规定中我们可以推断，“城市的土地属于国家所有”中的“城市”应该是指城市市区。但是《宪法》没有对城市、城市市区的范围作出界定。1982年《宪法》生效后，大量城市市区的私有土地因这一条款转化为了国有土地。如果说在1982年城乡差别比较大，城市的边界相对来说还比较清晰的话，那么随着几十年来的经济发展和城镇化建设，目前在很多地方城市市区与城市郊区甚至城市与农村的边界在事实上都已经混淆不清。　　宪法没有明确界定城市，其他法律和法规也没有为理解宪法中的城市提供帮助。1986年全国人大常委会通过了《土地管理法》

6、，其第8条将城市的范围明确界定为城市市区，但是城市市区与城市郊区的边界如何确定仍不明确。1989年全国人大常委会通过了《城市规划法》，该法把城市确定为行政区划概念，明确了镇属于城市，并提出了城市规划区概念，还把近郊区与城市郊区相区别。⑴2007年全国人大常委会又通过了《城乡规划法》并废止了《城市规划法》，该法的生效使城市的范围又发生了变化，城市又排除了镇而成为与镇、乡、村庄并列的概念。⑵这些法律都没有明确解决城市市区与城市近郊区、城市郊区的边界划分问题。　　行政统计中对城市则有另外一种界定。1999年国家统计局发布了《关于统计

7、上划分城乡的规定（试行）》（国统字[1999]114号），该规定第6条把城乡统分为城镇和乡村，其中城镇包括城市和镇，乡村包括集镇和农村，规定城市是指经国务院批准设市建制的城市市区，包括设区市的市区和不设区市的市区，又提出设区市的市区按每平方米的人口密度的不同和人民政府驻地及城区建设延伸等标准来确定，不设区市的市区按人民政府驻地及城区建设延伸等标准来确定。由于城区建设向外延伸的地区等的判断标准不明确，2000年国家统计局办公室又发布了《关于执行统计上划分城乡规定中判断城镇范围的补充通知》（国统办字[2000]9号），该通知第1条

8、和第2条提出区、市、镇人民政府驻地有明确建成区的可用建成区范围来推断城区建设向外延伸的地区。延伸地区是指与政府驻地的城区建设连成片，未被农业用地（房前屋后小片菜园地除外）、河流（有桥的除外）、湖泊、荒山、荒地、沙漠、草原等隔开的地区。判断区、市的延伸地区时，公共设施、市政公用