拓展公民有序参与立法途径的思考

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1、拓展公民有序参与立法途径的思考连真内容摘要：公民参与立法指向的是享有立法权的机关与公民之间的双向沟通、协商和对话，公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义。当代立法制度仍然部分地存在着国家主义的迷思与羁绊。在制度设计方面，立法机关与公民角色的定位以及权力(权利)配置存有不当之处；在制度实践方面，部门利益法制化问题是制约公民有序参与立法的主要障碍之一。要完善立法信息公开制度、立法听证制度、立法效果评估制度，以拓展公民有序参与立法的途径。关键词：公民参与立法途径立法需要公民的出场和表达，是立法获得正当性、社会公共生活迈向民主化的要求和应有之义。宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径

2、》，载《法制与社会发展》2012年第6期。公民参与立法是公民表达利益、确认权利最重要的手段。现代社会的发展和市场经济的逐步成熟促使社会主体的私权意识愈发彰显，社会主体根据社会发展要求从法律层面确认其权利的主动性也越发迫切。公民参与立法是立法这一特定领域中公民政治参与的行为，是民主权的实践表达。作为一种制度化的民主立法形式，公民参与立法指向的是享有立法权的机关与公民之间的双向沟通、协商和对话，公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义。8一、公民参与立法面临的现实困境及其原因分析（一）公民参与立法面临的现实困境现代立法的权威来源于民主，而民主的实质是参与。“现代社会是参与社会”。转引自【日】蒲岛郁夫

3、《政治参与》，解莉莉译，经济日报出版社，1989年版第41页。法治秩序的形成与发展必然需要活跃的社会成员参与法律，实现及维护自身权利。而立法的一个重要任务，就是广泛且民主地集中人民意志，全面且衡平兼顾地体现不同社会群体、阶层的利益。这一方面有赖于立法者以政治精英的民主精神和草根意识的群众方法集思广益；另一方面更取决于公民对立法的广泛参与。民主立法主要是保障公民通过多种途径参与立法活动，如采取听证会、座谈会、论证会、网络听证、立法调研等形式使公众参与到立法过程。近年来，我国也尝试了上述民主立法实践，立法机关与公民展开了双向沟通与协商：一方面，立法机关在立法过程中集思广益，充分倾听、尊重、吸纳民意

4、；另一方面，公民在参与立法过程中，部分地表达了自己的利益诉求。从最终表决通过的法律文本看，公民的参与对立法的最终结果确实产生了积极有效的影响。以近年来倍受公民关注的提高个税起征点案为例，2011年4月，《个人所得税法修正案（草案）》面向社会公开征求意见，共收到意见23万余条，创全国人大立法史上单项立法征求意见数之最。其中，83%的公民希望提高个税起征点，改革原有税率结构，以降低中低收入者税收负担，促进收入分配公平和社会公正。同年6月30日，全国人大常委会表决通过该修正案，个税起征点由现行2000元提高至3500元，税率结构由9级调整为7级，取消了15%和40%两档税率，将最低的一档税率由5%降

5、为3%。参见人民网中国人大新闻：“个税起征点为何要提高到3500元”，http://npc.people.com.cn/GB/15044448.html。立法活动原本就是双向的，即立法机关和公民之间理性有序的协作。然而，在公民参与立法的过程中却存在如下问题：第一，8激情式参与。许多情形下，公民参与立法不是出于自身的权利义务认知和社会责任感，激情义愤式参与比较明显。如部分公民在立法的网络参与中的相互谩骂、攻击即是如此。第二，消极式参与。虽然我国的民主立法实践中，各级立法机关已逐步实行开门立法广集民意，但是其中更多的是在立法机关主导下的官控式的自上而下的制度安排，“部分立法机关威权有余、理性不足、

6、垄断立法话语权、表达权，注重形式，未尽实质，未能给公民提供充足的参与表达渠道和机会，并且在多元利益间产生冲突时缺乏有序的利益协调机制”。宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》，载《法制与社会发展》2012年第6期。这样的制度安排直接导致公民参与立法的热情降低，从本应的积极主张权利和利益发声异化为消极应付。第三，形式性参与。部分公民的法律意识、秩序意识、公民意识和参与能力不足，客观上在参与的有序性方面未能达到自觉、自愿、自律参与的要求。这些问题并非孤立产生，需要将其置于传统观念和立法制度中予以考察、审视。（二）公民参与立法面临现实困境的原因分析中国传统社会专制主义统治模式与儒

7、家伦理文化的耦合，造成公民法律参与的阙如与法治的缺失。传统观念是制度形成的重要渊源，同时也是制度实践的重负。我国传统社会形成了以国家、权力为本位的价值观念，自上而下普遍忽视个体的权利和利益，权利意识淡薄、虚化，权利的保护途径与机制几近空白。受传统观念影响，当代立法制度仍然部分地存在着国家主义的迷思与羁绊。主要表现为：第一，在制度设计方面，立法机关与公民8角色的定位以及权力(权利)配置存在不当之处。