对我国工程招标投标监管体制演变的观察

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1、对我国工程招标投标监管体制演变的观察孙景怡风起于青萍之末，侵淫溪谷，盛怒于土囊之口，……————宋玉：《风赋》摘要：招标投标现有监管模式所暴露出的问题必须进行改革，无论是理论上的探讨、还是四川、浙江、株洲等地的实践均表明：建立统一的招标投标监管模式是一种趋势。招标投标监管的统一化进程毫无疑问将是充满权力和利益斗争的不平坦之路，但是，我们有足够的理由相信它能实现；同时，招标投标统一监管的建立也只是招标投标全部工作的一个新起点。关键词：招标投标监管模式统一一、招标投标现有监管模式：一个颇有争议的话题对于我国招标

2、投标活动的监管问题，《中华人民共和国招标投标法》采取了授权国务院进行规定的办法。《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款。2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）是规定我国招标投标行政监管体制的当前最权威的文件。按现行的职责分工，对于招投标过程的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业

3、和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条、第四条。目前的这种监管体制，可以说是一种综合监督为辅，各个部门分散监管为主的体制（简称部门分散监管），之所以这样认为，是因为国办发[2000]34号文规定监督管理按照行业执行，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责；综合的是指发改委指导和协调全国的投标招标活动，又

4、因为发改委缺乏有利的手段。所以只能说综合监管为辅，各部门的监管为主的体制。参见张治峰：《招标投标监管问题法律论坛》，http://finance.sina.com.cn/review/20051028/16292075650.shtml。15而在《中华人民共和国招标投标法》的早期立法过程中，招标投标监管似曾想设计一个统一的监管模式。《中国招标投标法原理与适用》曹富国，机械工业出版社2002年，第280-281页。那么，为什么废弃后者而选择前者？时任国家发改委主任的曾培炎在《关于〈中华人民共和国招标投标法（草

5、案）〉的说明》中有明确的说明：“考虑到实行招标投标的领域较广，涉及不少部门，不可能由一个部门对招标投标活动统一实施监督，只能根据不同领域工程建设的特点，由有关部门在各自的职权范围内分别负责对招标投标活动进行监督。而且有关部门的职权划分随着政府机构改革深化，还可能有所调整。” 曾培炎：《关于〈中华人民共和国招标投标法（草案）〉的说明》，http://www.lawyee.net/OT_Data。选择部门分散监管模式在立法时不能不说是有其合理性与现实针对性的，既可以回避制度设计的高难度和统一监管与既有管理体制可

6、能会产生的诸多交叉甚至剧烈冲突的巨大风险，还可充分调动各个监管部门的积极性，这也许是摸着石头过河的道理在招标投标制度建设中的应用吧！上述原因也是时至今日，部门分散监管模式仍然存在并被拥护的重要原因。参见张治峰：《招标投标监管问题法律论坛》http://finance.sina.com.cn/review/20051028。但是，随着部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，针对它的批评也日渐增多。这些批评大抵可以按照这样一种逻辑关系展开：部门分散监管导致市场被人为地按行业分割；分割后的市场监管为权力寻租留下空间

7、而易滋生腐败；监管部门为维护既得利益各自为政、相互制肘，造成法律法规的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。关于招标投标监管中存在问题的具体表现，国家发展和改革委员会主任马凯在《在纪念〈招标投标法〉实施五周年座谈会上的发言》中有详尽的描述：一是招投标活动中的地区封锁和行业保护屡禁不止。一些地方和部门违法设置投标许可、资质验证、注册登记等手续，越权指定招标公告发布媒体，限制招标公告发布范围和地点。二是重事前审批许可，轻事后监督查处的倾向比较突出。一些行政监督部门不履行监督职责，招投标投诉、举报的

8、渠道不够畅通，投诉受理和处理机制不够健全，致使不少规避招标、虚假招标，串通招投标的行为没有得到及时惩处。三是少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和干预招投标。还有的部门及其工作人员违法直接参与招标文件编制、投标资格预审、标底审查、评标和确定中标人，直接介入具体的招投标活动，既是“裁判员”15，又当“运动员”，身份多重，利益纠缠。四是政出多门、法制不统一的问题没有根本解决。虽几经清理，但一些应当修