浅论建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度

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1、浅论建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度近年来，一些地方检察机关对严重损害国家利益、公共利益的民事案件中诉讼主体缺位或怠于起诉导致国家利益难以救济的问题，尝试以民事督促起诉、民事公诉的方式，取得了良好的法律效果和社会效果，但由于其制度存在局限，不能更好发挥实际作用。因此，本文通过对民事督促起诉、民事公诉的不足进行分析，进一步论证如何建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度。　　一.民事督促起诉概念、现状、不足　　民事督促起诉是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责，根据案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机

2、关以法律监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的制度。　　虽然我国立法目前尚无民事督促起诉的明确规定，但从现行法律仍有其相应的法律依据。《民事诉讼法》第十五条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”即支持起诉原则，结合司法实践的做法，当国家利益、公共利益遭受重大损害且诉讼主体缺位或无法行使诉权而未能提起诉讼时，检察机关可通过督促（即支持）监管部门、受损害单位向法院起诉；如果有关监管人员仍没有履行好职责，使国有资产遭受严重损失，构成犯罪的，检察机关

3、将追究责任人的刑事责任。据了解，自2003年浙江省检察院提出了“民事督促起诉”的保护举措，五年来该省检察机关共办理民事督促起诉案件2100余件，经过诉讼和诉前追讨，及时收回国有资产达20亿元，去年是7个亿，其中70%是国有土地出让金。[①]7　　可以看到，民事督促起诉较好的行使检察机关法律监督职能，符合立法的目的，是对现行法律的一次司法实践的创新，实践证明是卓有成效，取得了良好的法律效果和社会效果，这一制度还有可能被纳入国家立法[②]。但是，民事督促起诉并非万能，自身也存在不足，在保护国家利益和公共利益作用上不能取代民事公诉，理由主要有以下两点：　　一是，民事督促起诉的案件范

4、围有限。例如浙江省最近出台的《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》，规定民事督促起诉的适用范围只限定在国有资产流失案件，对于环境污染侵权案件、侵犯弱势群体利益案件和社会公害事件并未作规定，仍存在国家利益和社会公共利益保护的盲区。　　二是，民事督促起诉没有法律强制力，不利于保障权利。在司法实践中，检察机关一般通过向怠于行使监管职责的有关单位发检察建议书、督促起诉书等方式，督促其向法院提起诉讼。由于这类文书没有法律强制执行的效力，被督促的单位或部门基于自身考虑有可能拖延甚至拒绝起诉，只要没有造成严重后果，检察机关就不能追究其刑事责任。如某地检察院督促国土部门起诉开发商违

5、法占地，久拖不诉。　　二、民事公诉制度的概念、特征及现行立法不足　　民事公诉是检察机关提起民事诉讼的简称，是指检察机关为维护国家和社会公共利益、保障正当的民事法律秩序，对特定需要由检察机关作为诉讼代表人提起诉讼的民事案件，依法起诉请求人民法院依法裁断的民事诉讼制度。7　　相对一般民事诉讼，民事公诉具有以下特征：第一，从诉讼的主体看，民事公诉由检察机关作为特殊诉讼主体提起的民事诉讼；第二，从诉讼的目的看，民事公诉提交法院裁断的争议，涉及的是国家利益和社会公共利益；第三，从诉讼的发生看，民事公诉程序的启动来自国家的公权力；第四，从诉讼的性质看，民事公诉并未脱离民事诉讼的性质，检察

6、机关仍应依民事诉讼主体的权利义务进行诉讼。[?]7　　民事公诉在国内外都不是新制度，已有很多的国家对此作了具体规定，即赋予国家法律监督机关对某些重要民事违法行为以起诉权和参诉权。我国在新中国成立后至《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》颁行前的法律制度中，也有关于检察院提起民事诉讼的明文规定，并在实践中取得了相当的成果。但是由于当时的实际情况，立法机关在最后通过《民事诉讼法（试行）》之前，删除了分则中的有关内容，只在总则中保留了检察机关对审判机关的民事审判监督权的原则性规定。[④]1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》也沿袭了《民事诉讼法（试行）》的该原则性规定，未再明确

7、规定检察院的民事起诉、参诉权。然而这并不意味着在我国，检察院没有必要被赋予民事诉权，也不是说检察院的民事诉权没有法律依据。如我国《宪法》第51条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。”《民法通则》第6条、第7条也分别规定“民事活动必须遵守法律”，“民事活动应当遵守社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”而且《民法通则》第73条规定“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄