领导干部经济责任债务审计服务国家治理研究

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1、领导干部经济责任债务审计服务国家治理研究　　一、引言　　近年来，我国各级地方政府为弥补地方财力不足、推进经济发展方式转变、抗击自然灾害、改善民生、改善生态环境、应对和抵御金融危机冲击等，通过各种方式舉借了大量的政府性债务。随着我国地方政府性债务规模的日益膨胀，一些地方政府债务水平甚至超过其财政承受能力。全国人大常委会通过实地调研发现，有些地方政府甚至连债务利息都无力偿还。可见，由此诱发的地方政府性债务风险日渐凸显。地方政府性债务不仅影响地方政权的正常运转，而且诱发了一系列社会问题，逐渐引起了全社会的广泛关注和担忧。尽管谁都知道地方政府性债务规模已经

2、相当庞大，但据调查，到目前为止，中国人民银行、银监会、中央财经领导小组、财政部、社科院、国务院发展研究中联盟心各抒己见，没有一个部门能够准确掌握地方政府承担的债务规模，这说明中央政府对地方政府性债务缺乏有效的监控机制。如果地方政府性债务长期处于中央政府的监督之外，必将成为诱发国家债务危机的重要因素，也成为困扰中国经济可持续发展的巨大隐患。因此，亟需采取有效的对策来化解地方政府的债务危险。中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，首次将“政府债务的举借、管理和使用情况”纳入对地方各级党政领导干部审计的

3、范围。为了有效监督各级地方政府债务举借、使用、偿还等，国家审计机关必须将地方政府债务审计作为地方政府党政领导干部任期经济责任审计的重要内容之一。　　国家审计机关重建30多年来，在国家治理中日益发挥着重要的作用，但学术界尚未对国家审计在债务治理中发挥的作用进行系统的研究。理论研究的缺乏导致没有相应的审计理论指导开展经济责任债务审计。通过研究地方政府党政领导干部债务审计，理顺与国家治理的关系，对全面认识并规范我国地方政府性债务，降低其债务风险，维护地方政治稳定和国家经济安全等具有深刻的现实意义。本文首先分析地方政府性债务审计监督的现状，阐述将国家审计机

4、关的经济责任审计作为治理地方政府性债务的主要形式，并以信息理论和免疫系统理论作为地方政府债务审计与经济责任审计的内在理论基础，进而提出治理地方政府债务的具体路径，以强化地方政府性债务的审计监督，服务国家治理的善治目标。　　二、地方政府性债务审计监督的现状　　修改前的《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。可见，地方政府完全可以量力而行去发展经济，不必突破公共预算约束。但是现行的制度设计缺陷使得地方政府党政领导干部不仅突破公共预算约束，而且为实现经济增长目标，不顾当地财政状况而大规模举债，致使地方政府性债务规

5、模急剧膨胀。地方政府为了规避《预算法》的约束，大都采取了间接举债的方式。这使得地方政府性债务大多为隐性债务，缺乏有效的规模确认、计量、记录、报告及披露，使得中央政府和社会公众难以全面、及时、准确地掌握地方政府性债务情况。　　根据审计署网站公布的地方政府债务审计结果可知，截至目前，审计署分别于2016年3月至5月、2016年8月至9月开展了两次全国政府性债务审计，于2016年11月至2016年2月开展了1次部分地区政府性债务审计。可见，从审计次数来看，地方政府债务审计监督力度明显不足，不能充分发挥“免疫系统”功能。通过地方政府债务审计肯定了地方政府债

6、务在促进地方经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面的重要作用，指出了其中隐藏的风险和带来的问题，总体把握了地方政府债务情况。同时发现我国政府性债务风险总体可控，一些地方政府偿债压力较大，存在一定的风险隐患。　　地方政府债务审计监督缺少依据　　目前，国家审计的主要内容是国家机关财政收支和国有企业财务收支的真实性、合法性、效益性，这些方面的审计有明确的法律依据和固定的审计程序。但对地方政府性债务的审计只是了解地方政府的举债情况，举债规模是否合适缺少评价的依据。尽管一些地方政府如安徽省、湖南省等陆续颁布实施地方政府债务管理办法，将地方政府债务的举

7、借、使用、偿还纳入审计范围，而且湖南省还提出对地方政府过度举债的行为要追究相关党政领导干部的责任[1]，但截至目前仍缺乏全国性的债务审计法律法规，致使债务审计无法可依。　　地方政府性债务审计监督力度不够，风险监控没有常态化、系统化　　行政事业单位会计报表的编制基础是收付实现制，地方政府性债务在发生时不在总预算会计账务核算和报表中反映，而在财政实际支付利息或归还本金时才反映为当期支出。国家审计主要审计公共财政资金，延伸审计公共财政资金的去向、使用各方面，地方政府举债资金并不是公共财政资金，所以也就不会将其作为重点审计内容。目前，地方政府性债务审计主要

8、审计地方政府性债务的成因、类型、规模、结构、资金投向、管理等情况，目的是掌握债务的基本情况和潜在风险，而没有对地方政府党政