中美两国立法公众参与制度之比较

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1、中美两国立法公众参与制度之比较[日期：2006-04-26]来源： 作者：邓日科[字体：大中小]内容摘要：上个世纪80年代以降，我国立法工作逐步由过去的官方化、封闭式走向民主化、公开化、效率化和科学化，立法的公众参与有了长足的发展，但仍存在一些未曾消解的弊端和矛盾。通过比较和借鉴美国行政立法公众参与制度，以完善我国的立法公众参与制度。关键词：立法公众参与全民讨论利益一、我国公众参与立法的现状分析上个世纪80年代以降，我国立法迅猛发展，法律体系逐步俱型，社会生活各方面基本做到有法可依。立法工作逐步由过去的官方化、封闭式走向民主化、公开化、效率化和科学化。国家对民主立法进行了初步探索，先后对宪法

2、、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法、合同法等多部法律进行了全民讨论。1996年《国务院关于环境保护的若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法规的行为。”而新修改的《环境影响评价法》更是对公众参与的程序、责任人都作了明确的规定。国内各级权力机构和地方政府纷纷加强对公民参与立法和涉及国计民生的事项管理的研究。有的省市建立了公开征求意见制度，将法规草案及有关立法说明资料寄发给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者征求他们的意见。有的省市从高等院校、科研单位及司法部门中聘

3、请法学专家担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法，对法规的科学性、可行性进行研究，提出论证意见，还邀请他们给常委会组成人员及立法工作人员作法制讲座,根据需要举行听证会，邀请有关部门、人员及法学专家参加。于是，全民讨论成了我国公众参与立法的主要形式，其在多年的实践中所体现特点是：第一，从内容看，公布的立法草案事关全国人民的切身利益，有重大影响；第二，从程序看，全民讨论的立法草案，往往首先由法律起草机关拟订，经全国人大常委会决定并公布，在全国范围内征求意见，然后法律起草部门再根据这些意见对法律草案加以修改，提交立法部门讨论通过；第三，征求意见的方式主要有两种：一是自上而下，即由全国人大常委会，专门

4、委员会或国务院有关法律草案起草部门召开由有关部门及法律专家参加的座谈会，同时利用从中央到地方的组织系统召开类似的座谈会，征求各地的意见和建议；二是自下而上，群众可以直接将对法律草案的意见寄给有关部门。[1]参考朱景文：《关于立法的公众参与的几个问题》，《浙江社会科学》2000年第一期。何华辉教授早在1988年就已经提出，“社会主义国家在立法过程中，曾采用全民讨论形式，而不进行表决。按照社会主义民主发展的要求，理应把这种全民讨论的形式向前推一步，使之成为公民复决形式。”[2]何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第21页。而换一个角度，即便全民讨论极大地发挥了民主的作用，但也应该

5、看到，全民讨论并不是公众参与立法的唯一形式。我国采取的全民讨论的立法只占全部立法的很小一部分。这不仅由于全民讨论成本大，而且由于不是所有立法都需要全民讨论，许多立法只涉及到社会生活的某一方面，并不是所有人对它们都感兴趣。对于这些立法与其全民讨论，不如重点听取有关利害关系人的意见。[3]朱景文：《关于立法的公众参与的几个问题》，《浙江社会科学》2000年第一期。综观我国立法的公众参与，虽在民主法制方面取得长足的进步，仍存在诸多问题：首先是公众参与立法制度不健全，导致公众参与立法活动缺乏足够的法律依据。全国人大法律委员会和其他有关专门委员会在论证、草拟、审查法律草案时，通过到地方进行立法调研、召

6、开立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式开展民主立法；各省、直辖市除采取向公众征求意见的方式外，还以听证会的形式邀请公众参与立法活动，听取公众意见。但对于哪些立法草案属于应进行“全民讨论”之列，哪些又不属于此列，并没有合理、合法的根据；与之相配套的法律制度也并不健全，从而导致公众参与立法行为失据。其次，无论是全民讨论、立法调研、召开立法座谈会还是召开立法论证会都缺乏程序性，较为随意。例如宪法的修正草案要经过全民讨论程序，但它的几次修正案都没有经过这个程序；行政诉讼法进行了全民讨论，而处于同等重要地位的民事诉讼法、刑事诉讼法却没有采取全民讨论；全民所有制工业企业法进行了全民讨论，而更为重要

7、的刑法、民法通则、公司法却没有采取全民讨论的形式，并且没有作出必要的、合理的解释。同时，听证制度虽然较为严谨，但在中国毕竟还是个新生事物，听证制度从建立、实施到现在也不过几年时间，在选择参加听证会人员、听证过程的公开性、决策的透明度上还存在较大问题。再次，立法基本原则的缺失。在立法过程中广泛征求公众意见，公民通过听证会等渠道参与国家立法，体现了民主治国的意义。但立法基本原则缺失导致立法过程不严谨。随意召开听证