浅谈京津冀生态环境协同保护立法的基本问题

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1、浅谈京津冀生态环境协同保护立法的基本问题引言目前，我国的经济发展和环境保护进入瓶颈期，京津冀区域的环境问题特别是大气污染问题尤其突出，这严重制约了三地经济和社会的可持续发展。京津冀协同发展是对现行分割式发展模式的绿色化突破，是对现行生活模式的绿色化革新，更是京津冀三地实现可持续发展的根本出路。为此，中央制定了京津冀协同发展总体规划纲要和生态环境保护与交通一体化专项规划。为了落实规划，应当按照法治模式的转型要求，建立发挥立法的作用，用立法来实施规划的全新模式。1制定促进京津冀区域环境协同保护的立法体系1982年《北京市建设总体

2、规划方案》首次提出首都圈概念，提出了京津冀三地协同发展的理念。三地先后签订了以《环渤海区域合作框架协议》为代表的区域合作协议。特别是在近几年，三地在各领域签订了诸多促进环境保护、经济合作、交通合作等方面的双边和三边的合作协议。但因为协议针对政府，对社会、企业、个人不具有可实施性，导致其对政府也难具有可操作性。因此，推动京津冀生态环境的协同保护，还是需要立法来推动。目前，我国理论上、逻辑上的环境法体系已经基本建立，环境立法进入以问题为导向的现实法制建设阶段。由于京津冀协同发展的起因和首要出发点是环境保护，因此有必要结合京津冀区

3、域的实际状况和特殊需求，由国务院制定《京津冀区域生态环境协同保护条例》(以下简称《条例》)。首先，该条例可由环境保护部会同三地政府共同负责起草，成熟后由国务院审议并颁布。《条例》的结构应包括立法目的、基本原则、适用范围、基本政策、管理体制、生态建设、信息监测与共享、统一应急、保障措施、法律责任等。再者，《条例》的内容应当和现有法律法规相互衔接。最后，为了使《条例》所规范的内容得以有效实施，国务院有关部门和三地政府应联合制定并发布《条例》的配套办法，如《京津冀区域大气污染防治办法》、《京津冀流域污染联动防治办法》、《京津冀区域

4、土壤污染防治办法》等。其中，《京津冀区域大气污染防治办法》应与已经出台的大气十条和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》进行衔接;《京津冀流域污染联动防治办法》的制定须结合即将全面实施的水十条;《京津冀区域土壤污染防治办法》应考虑融合正在制定的土十条。值得注意的是，习近平总书记在两会期间提出国土综合整治的事项，京津冀区域的协同合作，可以借鉴2015年《河北省国土保护与整治条例》的立法经验，制定《京津冀区域国土保护与整治条例》，把水、海、气、湖、田、山进行一体化规范。有立还应当有破。京津冀区域包括北京、天津、河北

5、、石家庄、唐山、邯郸等具有地方立法权的主体，以往各自为政的模式导致多头立法和重复立法的问题较为严重，加上繁杂的部门规章和红头文件以及一些日益膨胀的行政管理措施，立法无用、规范冲突、执行混乱的情况触目皆是，情况令人担忧。鉴于此，建议有关部门将相关法律进行清理，将过去三地各政府、各部门颁布的封闭自居、以邻为壑的制度予以破除;此外，相关部门还应当审查部门规章、地方性法规、政策规范、红头文件的可行性和效力，清扫妨碍环境保护工作的壁垒，整合并统一相关规定，从而实现法的科学化和系统化。2京津冀区域环境协同保护立法的基本原则在基本原则方面

6、，基于其特殊性，除了遵守《中华人民共和国环境保护法》规定的基本原则外，京津冀区域还可以在区域环境立法中建立以下原则：一体化保护的原则。区域环境保护要立足于整体保护，坚持空间开发利用格局的协同发展。特别应当注重统筹海洋保护与陆地保护的协同发展，统筹资源节约与环境保护的一体化，统筹防治污染与修复生态的一体化，统筹小生态与大环境的一体化，以一体化为中心，在此基础上开展相关制度构建。以环境质量管理为核心的原则。环境质量管理制度普遍适用于环境保护较为先进的国家，即以较高的环境目标为基础，按照区域的环境容量来确定排污总量和开发限度。但是

7、，京津冀区域是大气污染、水污染严重的地区，环境容量明显不足，所以应坚持以环境质量管理为核心的原则进行环境现状管理。功能与用途管制的原则。要区分环境的功能区，如区分生态涵养区与工业区，针对不同的生态功能区实行不同的准入条件。例如，风景名胜区的准入条件与一般工业区的准入条件不同，河北的准入条件与北京的准入条件也不相同。共同但有区别责任的原则。首先，京津冀协同发展的环境保护责任，应针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则，例如，污染较重的省份，如河北省，应履行更多的节能减排义务;再如，发电、水泥、冶金等污染物排放较大的行业应

8、承担更大的减排责任。其次，有责任还应有补偿，即在责任分配的基础上创建生态补偿与经济帮扶机制，如建立对河北省白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。此外，应制定一些资源节约、环境友好的政策，引导人们形成绿色的生活方式，强调社会和公众的节能减排责任，如倡导公交优先，采取统一的交通管制措施，协