第二章 公共政策制定的逻辑过程

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1、第二章公共政策制定的逻辑过程第一节公共政策问题的分析一、政策问题的内涵二、政策问题的确认三、政策问题的分析方法引例革命的首先问题n毛泽东说：革命的首要问题，是搞清楚谁是我们的朋友，谁是我们的敌人，先！毛泽东还说：要把朋友的界限，划到敌人的脚跟！现在革命远未成功，我们就自乱阵脚，岂不是亲者痛、仇者快！n指出工业无产阶级虽然只有二百万，但它是一切革命阶级的领导力量。贫农等半无产阶级和中农等小资产阶级，是我们真正的朋友。“那动摇不定的中产阶级，其右翼是我们的敌人，其左翼可能是我们的朋友--但我们要时常提防他们，不要让他们扰乱了我们的阵线”“反对帝国主义反军阀是

2、联合各阶级的，自辛亥革命以后，继续未断的。最近能造成反帝国主义的运动，是工商学联合起来的”。但是失败了，“最大原因，就是全国生产主力军--农民未有起来，而让工人孤军奋斗”。“以上意思是各界皆知起来革命，若没有农民的援助是不成功的”。这就指出了中国革命中最主要的同盟军问题。一、政策问题的内涵一）定义问题泛指实际状态与期望之间的差距。社会问题是指社会实际状态与社会期望之间的差距。政策问题是指那些已经被社会上多数人觉察到的实际状态与理想的状态之间存在差距，需要政府采取行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。（二）政策问题的特征1、问题的一般特性（1）相互依存性

3、任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系中的一个有机组成部分，政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在相互依存性。政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问题时必须从整体出发，从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。例子：治理河流n如治理河流的排污问题就涉及环境问题、经济问题和技术问题。n政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。公共政策问题的特征(2)主观性政策问题通

4、常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。公共政策问题的特征(2)主观性政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。28讨论：贫困是一个政策问题吗？n如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作

5、用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题n公共政策问题的特征n（3）客观性n尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。公共政策问题的特征（3）客观性尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察

6、觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。政策问题的特征(4)历史性和动态性所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性，但是它又具有随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移而产生变化。公共政策问题的特征2、影响政策问题议题化的特征(1)问题的重要性(2)复杂性；（3）有无先例和流行程度；（4）)

7、戏剧性的和危机性的事件。（三）公共政策的类型n按公共政策问题的确定程度，将政策问题分为确定的、比较确定的和不确定的问题n按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题分为政治、经济、社会、民俗问题等n按公共政策问题的作用范围，分为全国性的和地区性的问题n按公共政策问题的功能分，公共政策问题可分为指导性、分配性和限制性问题n从产生的根源上看，可分为失范性问题和结构性问题。n从政策问题的结构上看，可分结构优良、适度和不良问题失范性问题和结构性问题n（1）失范性问题这类问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。由于这些行为和人们的日常行为规范格格不入，所以容易

8、区别；但是过失和偏差并没有绝对的标准，需要在特定的环境中去考虑。如重婚、家庭暴力