第十届最高行政法院国际协会大会综述

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1、提要：第十届最高行政法院国际协会大会让我们有了一个新的视角来考察各国的司法审查制度。各国在对政府决定的合法性审查方面，虽然因国家体制、法治传统和文化背景不同而存在差异，但总体而言，司法审查制度的共同点也十分明显。在对政府决定的合法性审查方面，各国立法或判例并没有太大差异；司法对行政的控制也基本集中在程序、事实和法律上。而在原告主体资格、提起诉讼的时机、司法变更权以及撤销判决的溯及力等问题上，大多数法官的面临的挑战也基本相同。[关键词]法院行政决定合法性审查综述法院对政府行政决定的合法性审查--第十届

2、最高行政法院国际协会大会综述江必新耿宝建最高人民法院2010年3月7日至11日，第十届最高行政法院国际协会大会在澳大利亚悉尼召开，本次会议的主题是行政法院和行政裁判所对政府行政决定的审查。中国最高法院代表团参加了会议，并提交了《中国法院对政府决定的司法审查》。最高行政法院国际协会是在法国最高行政法院的积极倡导下于1983年成立的，协会每三年召开一次大会。10本次大会由澳大利亚联邦法院和行政上诉法庭共同承办，共有来自49个国家的近百名代表参加了会议。与会各国代表就会议所确立的主题--行政法院和行政裁判

3、所对政府行政决定的审查--进行了交流，还分别针对大会的三个分主题--行政法院的管辖权、行政案件的审理程序以及行政法官的权限--进行了分组讨论和交流。一、有关行政法院的管辖权各国报告和与会代表讨论了行政法院的管辖范围，重点讨论了哪些性质和种类的行政行为可以被法院纳入监督和审查的范围。讨论的主要焦点在于抽象的规章、条令以及不直接针对个人的决定是否可诉。大多数国家的法院可以直接对抽象的、有约束力的规定进行审查（除了议会立法），一些国家法院可以直接撤销具有普遍约束力的命令。但也有一些国家的立法排除了法院对抽

4、象行政行为的直接审查，而是通过一种间接控制的方式，即通过对政府具体行政行为的审查，来间接审查具有普遍约束力的决定。大会注意到各国在行政合同可诉性问题上存在的区别。比如在比利时、卢森堡和塞内加尔，行政法院不能审查基于政府和相对人合意而形成的合同行为，而只能审查政府的单方行为。有的国家还把行政合同中有关单方行政权行为的审查权赋予行政法院，而把合同中其它的内容交由普通的民事法院管辖。如政府与第三人签订的委托建设高速公路的合同中，既包含有关税费的内容，也有有关工程建设内容10。有关前者的纠纷可以在行政法院解

5、决，而后者的纠纷则由普通民事法院审理。会议还讨论了行政决定的审查时机，也即成熟性原则。多数国家强调只有具有执行性的行政行为，即对相对人有直接影响的行为才可以诉讼。换言之，没有法律后果的行为是不可诉的，如准备性行政行为、咨询性的行政行为以及证明性的行政行为。比如在最终的或者执行性的决定作出之前，可能有各种前置的调查步骤或者有关各种可能的处理结果的讨论、推荐和选择过程，但这些行为和过程由于不具有最终的法律效果，所以不能称为是一个“行政决定”，所以不能被起诉。在另一层面，审查行政决定的时机明显提前。法国和

6、澳大利亚提到在特定情况下，对于不成熟的、即将作出的行为也可以起诉。这主要是由实际必要性、行政行为的侵权程度或者紧急程度所决定。比如澳大利亚联邦法院就受理了银行对即将出台的有关信用卡收费的决定的起诉，法官认为在这个决定实际出台之前，就应当赋予银行的诉权，因为银行需要为此提前作准备，而且要提前确定相关收费是不是合法。在韩国，行政机关的内部规程虽然不对外直接约束相对人，但也可以起诉，因为这样的内部规程很自然地会得到工作人员的遵守和执行。而几乎在所有的国家，不作为或者错误地没有作出决定都是属于可诉的范围。各

7、国报告也列举了本国不予受理的案件范围，主要集中在私法和刑法领域。通常只有行政性的决定才属于审查范围。各国，特别是大陆法系国家，判断被诉行为的性质是否具有行政属性10最主要的两个标准如下：第一，必须是基于公共目的并适用了公法，这基本被认为是最主要的标准。塞浦路斯的报告指出“只有行政当局在执行公法而不是私法时作出的行政决定或者行政不作为才是可以被审查的。”行为的行政属性，在不同的报告中被提及，所使用的名称和术语有“公共管理行为”、“在行使公共权力过程中的行为”、“执行性行为”、“政府行为”、“在提供政府

8、服务时的行为”、“为了公共目的的行为”。比如在新西兰，判断行为的性质主要是看是不是制定法授权、是不是为了公共目的。第二，作出行为的当事人必须具备公法上的身份。即作出行为的当事人必须是具有行政性质的身份，必须是公共机构或者是使用了法律给予的公共资金的机构。如在泰国除了行为性质上要具有行政性外，被告也必须是行政机构。一些国家的报告也指出，作出行为的机构的身份并不是决定性的，并不必然是公共机构；任何被法律授权行使公共权力的私人、法人或组织的行为，都是可诉的。在所有的国家，对