试论城市管理执法实践中的合理行政

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1、试论城市管理执法实践中的合理行政一、城市管理综合行政执法的基础理论（一）、概念解析《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该条是确立相对集中行政处罚权的最初依据。城管执法来源于相对集中行政处罚权的确立，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的实践。传统观点认为“城管执法是指在城市管理领域，将一些部门的全部或者部分处罚权限集中起来由城管执法部门来行使，原执法部门不再行使集中以后的权力，即城管执法是城管执法部门执

2、行对集中行政处罚权的行为。”城管执法的职能应包括:第一，维护城市管理秩序，如维护市容环境、公共秩序；第二，保障公民的生存生活、权利和自由；第三，相对集中行政处罚权;第四，相对集中行政许可权，即参照相对集中行政处罚权，基于城市管理领域的特殊性，由原各个执法部门分别设定许可不利于降低行政成本、提高行政效率、方便公民生产生活，由城管执法部门集中行使一些部门的设定行政许可的权限，其中一个主要方面就是对于城市小商贩从事摆摊小生意的行政许可。(二)、城管执法发展现状城管执法作为一种制度从出现到发展壮大经历了一个漫长的过程。1996年《行政处罚法》确立了相对集中

3、行政处罚权，这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权,“为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径,其意义十分重大、深远。从某种意义上说，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。”到目前为止，全国大约有近200个城市在城市管理执法领域开展了综合执法的工作。由此可见，城管执法工作已在全国全面推开，相对集中行政处罚权工作已进入一个新的发展阶段。随着城管执法工作在全国的推进，城管执法领域的许多固有问题得到了有效改善。第一，在城市管理领域通过集中行使处罚权，原来“执法队”7林立的现象消失了，执法人员大大减少了，提高了执法

4、效率，降低了执法成本。第二，“罚缴分离”改变了原来那种由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，为综合执法机关与相关行政机关相互监督约束创造了条件，有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系，防止行政权力的滥用。第三，城管执法机构的成立，顺应了国家进行政府机构改革、行政执法体制改革的大潮。全国各地纷纷成立城管执法局，统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、交通等部门的全部或部分行政处罚权，改变了以往行政机关那种“条条”管理、各自为政的执法模式，初步形成了新的行政执法体制。二、存在的问题与分析（一）、职能范围不清开展相对集中行政处

5、罚权制度后，城管执法集中了多个其他部门的全部或部分处罚权，但这些部门仍然保留被划转以外的其他管理职权，这使得城管执法机关与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法、要么执法空白，主要表现两个方面，一是职能划分不完整。“2009年1月11日号上午十点多，在西安民乐园万达广场，发生了一幕令人难堪的场面，城管与交警为收停车费，双方争执不下，僵持了两个多小时，甚至到了动手的地步。”那么，是什么原因让两家执法部门不顾形象当众出丑？关于机动车辆乱停乱放的问题，公安交警认为，人行道、道路两侧及公共场所的乱停乱放应由公安管。而城管则认为乱

6、停乱放是一种静态行为，凡是静态行为应由城管执法局管，交警应管好动态乱停乱放。由于对这一问题存在不同看法，导致上述事件的发生。二是职能划分出现空白。例如对于“黑车”的治理。由于警力不足以及加强对“黑车”的打击，将原来属于交通管理部门的行政执法权划转给城管部门，但是并没有划定明晰的范围，导致管理出现空白。（二）、执法机构领导体制不顺畅现行执法部门的双重领导体制，实际上是上级无权，政府掌握编制、人事、财务、业务各种领导权。这种分散型管理体制在一定程度上影响了队伍管理和执法工作的正常开展，也使队伍缺乏整体的认同感和归属感，逐渐显露出不少弊病：（1）人事管理

7、关系不顺畅7。在人事安排上，执法机关的人事任命权掌握在区级政府手中，由于基层政府人才较为匮乏，执法人员业务素质参差不齐，远远不能达到严格的专业执法要求。而市级执法机关对区级机关的组织建设、队伍管理等相对薄弱，使得有些工作工作力度不够。（2）在财务管理上，由于区级政府在管理上纷繁复杂，所以很难对执法机关进行更多的照顾。综合执法工作强度大，但执法人员的待遇得不到相应的保障。（3）在业务领导上，区级综合执法机关同时受上级执法机关和区级政府的领导，致使市级执法机关对区级执法机关的业务指导往往落实不到位。面对区级政府人、财、物的掣肘和重重关系网，综合执法机关

8、有时不得不屈从。(三)、与其他机构之间的协调机制不顺畅城管执法机关行使的行政处罚权大都是从其他机关分离出来的，这就产生了同