社会组织管理体制的创新探索——以北京为例

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1、从党的十七大以来，中央一直把社会组织的建设与管理作为提高社会管理科学化水平的重要途径和现实载体，如何通过创新社会组织管理体制、机制，发挥其在社会管理格局中的“社会协同”、“公众参与”的积极功能，就成为当前社会建设进程中需要关注并加以研究的重要课题。　　一、问题的提出：社会转型加速期社会组织管理面临挑战　　随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社会组织管理面临着新情况、新问题，单位体制走向解体，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所

2、造成的“去集体化”、“去组织化”趋势构成了社会组织模式改造和重组的时代背景。社会建设的推进呼唤着社会管理体制的创新与完善。　　社会转型带来了社会的全面变革，培育和发展各类社会组织成为推进社会建设和社会发展的基本路径选择。社会组织更灵活，更适应居民生活水平、生活质量和生活方式的变化。目前虽然社会组织已经得到了一定程度的发展，但是由于各种因素的制约，社会组织管理还面临很多难题。　　首先，社会组织管理的制度困境。我国1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。

3、1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规范中国社会组织行为最主要的法律框架。该《条例》确立了社团的“双重分层管理体制”。“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖范围，应与社团的住所范围相一致。在“双重分层管理体制”下，社会组织想获取合法的“社会身份”，有着严格而繁琐的程序。民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”

4、于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。一些业务范围不易界定或跨行业的社会组织因找不到业务主管单位而无法办理登记。有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的“双重管理体制”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。另外，民办非

5、企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。[2]　　其次，社会组织管理的现实困境。一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的“业务主管单位”而无法登记注册。另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。《社会团体登记管理条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社

6、会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公众信任上等等，都需要依靠相关政府部门。久而久之，社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失其民间性、独立性和自治性。同时，这种“双重管理体制”还造成了“严审批、疏监管”的现象，许多“业务主管单位”并不熟悉社会组织的业务，不能有效地对其发挥指导作用，无法履行应尽的管理职责。　　就目前来看，虽然社会组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但目前仍处于一种比较尴尬的境地，无法真正发挥其公益性功能。这就需要相关部门为社会组织“正名”，为其提供合法的“社会身份”，进而通过制度创新，以更

7、好地促进社会组织的发展和功能的发挥。　　二、分类负责模式：社会组织管理的新探索　　改革开放以来，经济体制改革与社会体制改革的深入开展推动着政企分开、政事分开，并要求相应的政社分离、企社分离、事社分离。随着社会主义市场经济体制的确立，政府角色由“全能”政府向有限政府的转变，“小政府、大社会”、“强政府、大服务”逐渐成为政府改革的基本方向。与此同时，社会力量的成长也推动着国家与社会的关系模式从国家主导型向国家与社会合作型转变，社会治理不再是由政府作为单一主体进行，而是不断转向由非政府组织和市场组织参与进来的合作治理模式，社会治理不再是政府独揽，而是不断转向与社会组

8、织和市场组织合作共赢。因此，政府一方面