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1、住房市场地方政府行为思索
新公共管理范式进入国内学界的背景是:中国曾经历几十年的计划经济时期,国家过于强大,政府对经济过度干预。1978年以后,中国的改革表现为向市场经济转变,新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点[1]。中国的住房体制改革,正是按照新公共管理的理念,由市场主导,建立了住房市场。在这场住房市场化的浪潮中,住房状况比改革前取得了飞跃性的进展,但是同样也出现了如城市房价非正常上涨、供给结构失衡、市场中的寻租严重等大量问题。市场化的住房改革尽管是在中央政府的主导下,但是住
2、房市场是区域性的市场,地方政府的行为对住房市场的培养和稳定起着至关重要的作用,因此本文的分析主要针对地方政府的行为表现。
一、住房市场中地方政府的行为表现
20世纪70年代以来,新公共管理思潮在英国、美国、新西兰等西方国家广泛兴起。它运用经济学理论对政府进行重新假设,从而导致了传统的公共行政理论陷入合法性危机,促成了强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府的新公共管理的兴起[2]。20世纪90年代后期以来这一思潮对中国政府行为也产生了重要影响。具体到地方政府在市场化的住房改革中的表现,主要
3、有如下几个方面:
1.公房私有化
公共部门私有化是西方国家新公共管理运动中的一个重要内容。由于西方国家深受凯恩斯主义的影响,走上了福利国家的道路,其后果是政府负担日益加重,机构臃肿庞大。于是,西方国家首先考虑的是裁减庞大的公共部门并出售资产,进行大规模的私有化改革。计划经济时期,住房是中国社会主义福利制度的重要组成部分,通过国家分配所得,产权归国家所有,这使得政府负担过重而且住房分配效率低下。为了建设与市场经济体制相适应的新城镇住房制度,造就千百万多元化的住房产权主体并作为市场运作的微观基础,
4、在中央政府的推动下,地方政府经过数次反复改革后,公房出售得以开展并逐渐启动了住房市场[3]。特别是1998年7月国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,指出停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,这标志着公房分配开始退出历史的舞台,住房产权私有化成了住房制度的主旋律,市场则成为住房分配的主要机制。
2.建立土地市场,引入住房市场竞争体制
新公共管理强调政府应在管理中广泛引入市场竞争机制,取消政府在公共物品和公共服务供给上的垄断地位,提倡公共部门与私人部门之间以及在公共
5、部门之间展开竞争,让更多的私营部门参与公共物品和服务的供给。为了体现中国社会主义的公有制,计划经济体制下的土地都是通过国家无偿划拨来供给,同时运用行政手段对住房进行实物分配,这导致了土地利用效率不高、住房条件差和苦乐不均。政府首先改革了土地使用制度,确定了土地的有偿出让制度。地方政府代表国家行使土地所有权,对土地实行统一管理,统一出让,并向获取土地的房地产企业收取土地出让金。住房供给则从以前的政府作为唯一主体转变成了现在的房地产企业为主体。中国为了配合社会主义市场经济建设,逐渐建立起了土地市场和住
6、房市场。如今,房地产行业已经成长为中国一个举足轻重的行业。
3.吸纳企业管理技术
新公共管理主张建立公司机构之间的竞争机制,吸纳企业管理技术,用经济学的管理方式取代传统行政管理方法来管理社会事务。特别是经济学提出的基于市场的公共政策设计,如民营化、市场检验、签约外包等企业管理技术,也可用于公共管理领域。企业管理技术在住房市场中的运用非常普遍。在中国的住房改革中,一个重要的方面是公共部门改制。中国与住房经营相关的行政事业单位都改制成了企业,确立了自主经营、自负盈亏的市场经营方式。同时,鼓励民营企
7、业进入住房市场。在住房市场化后,地方政府退出了保障性住房生产环节,改变成与房地产企业合作。地方政府通过招标确定项目开发的房地产企业,在房地产企业开发完成后再由地方政府对购房者进行资格确认,向符合条件的居民租售。在旧城区改造中,有的地方政府将拆迁外包给拆迁公司,而以前政府负责的住房维修,则通过成立专业的物业管理公司负责管理。
4.顾客导向
新公共管理通过把政府服务的接受者视为消费者或“顾客”,而把顾客至上论的理念引进了关于公共行政官员与公民之间适当关系的讨论中。新公共管理认为,顾客驱动的政府优于
8、官僚制政府,因为前者具有更负责任、更多创新、有可能产生更多服务选择以及更少浪费等优点。在住房市场化后,地方政府以顾客导向的理念向房地产企业和购房者两个群体提供服务。住房市场刚开始发育时,为了鼓励房地产业的发展、扶持房地产企业的成长,地方政府在土地和信贷方面都制定了宽松的政策予以支持,房地产企业最终得以迅速成长、发展。同时,为了满足购房者的购房需求,提高其购买能力,地方政府通过金融政策和财政政策进行回应,使他们能够有足够的支付能力购买自己所需的住房。房地产企业和购房者在“顾客导向”的
