90年代以来中国村民自治发展困境的反思.doc

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1、90年代以来中国村民自治发展困境的反思作者:  更新时间:2005-8-3120:33:28  来源:  点击率:1100    本文通过对1990年代以来村民自治发展困境的反思，认为中国村民自治的成长从上看需要体制性的行政放权，从下看则需要现代社会组织的发育。村民自治是现代民主－国家建构中产生的，其制度设计中蕴含着现代民主理念。但中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台，需要农民组织化参与。传统的家族组织不可能为村民自治提供所需要的组织资源，反而会扭曲村民自治的精神

2、。只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，才能为村民自治的成长提供必要的社会条件。而民主自治社会将是一个长期发育的过程。　          1990年代以来，中国农村村民自治发展迅速，一度引起世人注目。但随着村民自治的深化，它与现有的政治体制的结构性矛盾日益突出，村民自治进程中出现的问题远远超出人们的预料。一个基本事实是：1990年代后期，正在村民自治制度广泛推行的同时，中国的"三农问题"日益严重。村民自治也因此再度引起学术界的质疑和否定。本文试图以1990年代以来中国村民自治的进程为例，从理论、制度安排和实际运作的角度对村民自治进行反思和梳理，以

3、探讨村民自治的成长空间和社会基础。     　　     一、村民自治的成长空间：行政放权     　　     1990年代以来，中国农村村民自治的发展出现了一个十分奇特的现象。一方面，国家立法长足进步。继1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年全国人大常委会对其进行了重要修订，并正式实施。由于其修订后的法律蕴含有强烈的现代民主理念和严格的民主程序，使村民自治一时间成为世人关注的公共话题，包括笔者在内的相当一部分人甚至认为，村民自治是中国民主政治发展的新的突破点。⑴另一方面，村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方

4、甚至相当令人沮丧。伴随村民自治制度进入乡村的是，"三农问题"日益突出，特别是农民负担加重。村民自治不仅难以维护农民的利益，而且其自身的成长空间也愈来愈小。地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行"诫免制"，对村级财务实行"村财乡管"，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。     　　     那么，如何解释村民自治实际运作中的这一悖论现象呢？透过这一现象，其背后事实上存在着国家立法理念与地方行政运作的冲突，而这一冲突又是从何产生的

5、呢？     　　     对村民自治持质疑态度的人往往运用的是西方的国家政权建设理论。这一理论认为，现代化将乡村社会卷入其中，与此相应的是国家政权将愈来愈深地渗透到乡村社会。乡村治理的行政化、官僚化在所难免。根据这一理论，村民自治作为一种地方草根性的民主，本身就是与国家政权建设相悖的，因此也是不合适宜的。村民自治作为一种体现现代民主理念的制度安排，仅仅具有的只是供人观赏的价值。这一理论看起来有其道理，但如果深入分析，则大有商榷之处。     　　     村民自治是在现代国家建设的过程中生长的。现代国家建设包含着双重含义，一是民族－国家建设，一是民主－国家建

6、设。前者表现为国家行政权力渗透到国家主权内的所有地域，通过行政权力将各个地方整合为一体，即国家化过程。后者表现为国家主权及相应的国家意志是建立在人民主权和民众意志基础上的，国家的产生和存在的前提就是确认和保护人民权利，通过人民参与保障国家的人民性。这一过程即民主化过程。在西方，特别是英美等典型的西方国家，民族－国家与民主－国家的建构基本上是同步的。因此，在英美，民族－国家的建立并不否定人民在基层地方的自治权利，反而是建立在地方自治基础上的。国家和地方政府权力不过是地方自治无法容纳更多的公共事务而让渡出去的。国家以立法的方式确认人民治理地方的权利，并保障地方自治

7、与国家统治的一体化。　　     　　     与西方不同，中国有着长期专制官僚统治的传统。20世纪以来，随着现代民族－国家的建构，国家行政权力愈来愈深地渗透到乡村社会，最为极端的是政社合一的人民公社体制。与此相比，中国的民主－国家建构却严重滞后。而没有民主－国家的建构，民族－国家也缺乏持续巩固的基础，如"文化大革命"的社会动乱。正因为如此，"文化大革命"结束后，中国的领导人关注并思考民主－国家的建构问题，提出"没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化"的命题，并提出"民主化和现代化一样，也要一步一步地前进"。⑵村民自治的产生便与这一理念相关。倡导村民

8、自治最为积极的彭真在推动全国人大常委会