国内外电信监管工具比较分析

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1、国内外电信监管工具比较分析工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所王融一、电信监管工具的含义与分类电信监管工具是监管机构为实现监管目标，履行监管职责而采取的方法、手段。一方面，电信监管工具服务于管制目标，监管职能决定了监管工具的应用领域；另一方面，在法治国家，采取任何一项监管工具，必须是在管制机构的权力范围之内并符合法定的程序。人们习惯性的将管理手段分为行政手段、经济手段、技术手段和法律手段。随着市场经济的发展以及法治观念的深入人心，这一说法又做了一些调整，一般阐述为：政府管理应当以经济、法律、技术手段为主，行政手段为辅。电信行业是技术密集型的行业，电信行业的监管无

2、疑依赖于很多技术手段，例如电信设备检测，无线电干扰监测等；同时，电信产业仍具有自然垄断的特征，是滥用市场力量的多发地带，因此也有相当一部分电信监管工具是基于经济学理论与方法形成的，最为典型的代表即SMP管制，也可以将其称之为经济管制工具。但是按照技术、经济、行政、法律来对管理手段进行分类，则暗含这样一种理解：行政手段是指行政机构通过带有强制性的行政命令、指示、规定而采取的调节和管理经济的手段。事实上，根据依法行政的要求，任何行政管理手段都需要在合法的框架下，否则其本身则是违法的。同样，依法实施的“经济手段”和“技术手段”也是法律手段。因此这种传统的分类方式从逻辑上并

3、不严谨，还容易引起4种手段之间相互区别与互斥的歧义。因此，对于电信监管工具的研究，与其从经济、技术、行政、法律4个类型去切入，还不如紧紧围绕各项电信监管目标和管制职能，对各国所采取的监管工具进行深入比较，以期为我国的电信监管工具的完善提供更为系统、全面的建议。二、我国电信监管工具分析1．现状根据《电信条例》的规定，我国电信监管机构承担以下多个方面的监管职能：市场准入、电信资费、普遍服务、网间互联互通、网络与信息安全、电信资源（包括无线电频率、码号资源、互联网资源等）、电信设施建设、电信服务质量、电信设备入网的管理工作以及维护电信市场的公平竞争秩序。其中，部分职能是与

4、国务院有关部委共同承担的。表我国电信监管职能与监管工具一览表监管职能主要监管工具市场准入管理行政许可制度电信资费管理上限管制电信普遍服务指定运营商承担普遍服务义务网间互联互通管理不对称管制；争议解决机制网络与信息安全管理三同步管理以及其他辅助信息安全管理工具电信资源管理无线电与码号：许可与指配；互联网资源：市场化的两级分配机制；备案制度电信设施管理统筹规划，基础项目需事前获得审批许可电信服务质量制定电信服务标准依据其进行服务质量监督检查电信设备入网进网许可制度鼓励竞争对不当限制竞争对手、低于成本的低价服务以及不正当的交叉补贴的行为进行行政处罚。为配合以上监管工具的落

5、实，电信条例及部门规章中规定了相应的惩处措施，例如违反市场准入、进网许可规定的，将受到一定数额的罚款、停业整顿等处罚。2．我国电信监管工具的特征（1）从整体看，电信监管工具中行政许可制度居多。在10项监管职能中，有4个领域都主要采取了行政许可的事前管理方式。此外，在履行普遍服务、网络与信息安全管理的方面，也多采取行政强制性手段。（2）基于经济学理论和方法的专业监管工具较少。电信管制存在的最主要理由是电信行业具有规模经济特征，存在市场失灵的情况，需要政府加以干预，其核心是基于经济学理论和方法对主导运营商进行管制，目前我国电信管制主要体现在互联互通方面应用了不对称管制方

6、法，但这与电信市场竞争管制的需要相比还远远不够。（3）我国电信监管工具的执行缺乏有力保障。①对于作为国有企业的电信运营商来说，罚款措施似乎并没有对其构成一定的威慑力度；②吊销电信业务许可证的处罚措施只有在违背网络与信息安全规定的情况下才能适用，而其他违背互联互通以及滥用市场力量的行为都没有相应的具有威慑力的处罚措施，同时，由于我国的基础电信业务许可证仅颁发到电信企业集团层面，各省级以下（包括省级）的电信企业都没有电信业务许可证，对于这些企业而言，也就自然没有了被吊销许可证的担忧。电信监管工具的落实缺乏有力的支撑；③在电信运营企业之间频繁调动企业老总的做法，也干扰了电

7、信监管工具的实施效果。三、国外电信监管机构管制工具研究按照围绕监管职能分析监管工具的模式，以下将分别介绍欧盟成员国及美国电信监管机构的监管工具，并且为突出研究的参考意义，以下主要介绍国外应用于电信市场竞争管制和普遍服务等方面的管制工具。1．德国（1）电信市场竞争管制方面：联邦电信管制机构（BnetzA）与联邦卡特尔办公室（BKartA）合作紧密。在市场分析和SMP运营商的界定程序中，BNetzA在做出决定前，要通过与BKartA签订协议的方式达成一致，否则BnetzA所做的相关决定是无效的。在确定相关市场的SMP运营商之后，BNetzA可以对其施加如下管制义务：