水利水电工程移民补偿治理机制探究

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1、水利水电工程移民补偿治理机制探究收稿日期：2011-03-18作者简介：邬亮，博士生，主要研究方向为自然资源管理。通讯作者：齐晔，教授，博导，主要研究方向为资源、环境与可持续发展。基金项目：中国发展研究基金会2008年度“通用汽车・中国发展研究青年奖学金”。（清华大学公共管理学院，北京100084）摘要17有效和妥善地解决工程移民的搬迁和安置问题，不仅是水利事业顺利发展的关键，也是预防和减缓社会矛盾的关键。在改革开放时期，移民补偿问题的解决方式是前所未有的。为了解释这种移民补偿方式，本研究以湖南省洪江和碗米坡两个水电站的移民搬迁和安置过程为案例，从治理机制的角度进行分析。研究发现完成移民

2、补偿的治理机制是一种包含了命令、交易、合作的混合机制。水电公司是水能开发的最大受益者，也是移民补偿的责任人，但它并不直接去完成移民补偿，而是将移民补偿的任务用合同的方式外包给市级政府。市级政府分解了从水电公司获得的任务和资金，并用行政命令要求下级政府完成补偿任务。县级政府分配了任务给乡镇政府，乡镇政府再分配任务给行政村。行政村的村委会接受任务后，将补偿资金转交给移民，并用村集体中的合作机制向移民提供耕地、宅基地等资源。这种混合式的治理机制使得移民补偿任务能够按期顺利完成，具有非常强的有效性。关键词治理机制；补偿；移民；水利水电工程中图分类号TV213.4文献标识码A文章编号1002-21

3、04（2011）07-0096-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.07.0172011年初，中共中央1号文件阐述了水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。各类水利水电工程的修建是水利事业的重要组成部分，但是水利水电工程的修建过程中存在移民和生态保护两个难点问题。有效和妥善地解决移民搬迁和安置问题，不仅是水利事业顺利发展的关键，也是预防和减缓社会矛盾的关键。在不同的时期，水利水电工程移民问题的解决方式随着时代的需要有不同的创新。对于改革开放时期独特的移民补偿问题的解决方式，从治

4、理机制（governance）角度对其进行分析，可以展现它的本质特征。17治理机制一般指个人或组织之间的某种安排，这种安排规定了他们能够协作和（或）竞争的方式［1］，虽然现实中的治理机制千差万别，但是根本的协调方式无外乎命令、交易与合作三种，三种协调方式组合作用形成各式的治理机制。在常见的治理机制中，科层（hierarchy）制是一种主要依赖于命令的治理机制，在等级分明的层级中，上级强制下级执行命令来协调各方的行动。市场（market）机制是一种主要依赖于交易的治理机制，平等的交易双方自愿达成交易合同并有效地执行。价格协调交易双方的行动。社区（communal）机制是一种依赖于合作的治理

5、机制。在长期稳定的小规模群体中，共同遵守的习俗惯例使得群体的成员能够以合作的方式处理公共事务。奥斯特罗姆对公共池塘资源的研究发现，社区机制长期有效地发挥作用需要八个条件［2］，青木昌彦认为社区中合作行为的产生可以用关联博弈、重复博弈来解释［3］。为了研究移民补偿中的治理机制，本文以湘西的洪江和碗米坡水电站的移民过程为例，分析其中命令、交易和合作发挥作用的情况。1移民补偿问题的形成17湖南省西部的沅江流域水能资源丰富，从20世纪60年代开始，市级政府便委托设计单位研究水能资源开发的方案，位于怀化地区（后更名为怀化市）的洪江水电站和位于湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西自治州）的碗米坡水电站

6、被列为整个流域中开发条件最好的项目。两个项目的预可行研究报告在90年代初通过了水利水电规划设计总院组织的审查，从工程技术上看，修建洪江和碗米坡水电站是可行的。新建这两个水电站在1996年4月得到了国务院的原则性同意。新建这两个水电站的目的在于满足湖南省对电力的迫切需求和可以加快当地经济的发展速度。在20世纪90年代，湖南省的经济发展加快，但该省电力装机不足，电网拉闸限电频繁。水电站所在的怀化市和湘西自治州都是湖南省的贫困落后地区,碗米坡水电站所在保靖县是国家级的贫困县。五凌电力有限公司（以下简称五凌公司）被确定为流域开发的业主。对于五凌公司来说，修建洪江和碗米坡两个水电站，库区移民的搬迁

7、和安置是最为困难的一个问题。粗略地估计，两个水电站的修建将淹没约60万m2房屋和约10000亩耕地,约20000人将需要搬迁。有效和妥善地解决移民搬迁和安置问题，不仅是两个水电站按期建成发电的关键，也是预防和减缓湖南省西部地区社会矛盾的关键。2补偿方案的确定中南勘探设计院（以下简称中南院）受五凌公司的委托，对移民补偿方案进行了设计。为了确定水电站的修建对库区的影响的情况，中南院的设计人员在县级政府的配合下，进入库区各村调查受影响的人