电信技术管制的理论基础辨析

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1、电信技术管制的理论基础辨析东北大学秦皇岛分校管理学博士郑文一、管制的功能探究管制是作为什么样的组织机构而存在的，历来成为管制研究的一个热点话题。对于管制功能的探讨，一定程度上决定了管制在未来的发展方向。对于管制功能的探究同时也是试图在回答这样几个问题：“放松管制”到底是理论的必须，还是实践的必然？“放松管制”是不是全面的放松？不加任何限定的放任自流？管制政策可分为针对服务的管制与针对技术的管制两大类别。在具体管制政策执行过程中，针对服务的管制常常与针对技术的管制有着千丝万缕的联系。但随着技术演化的加剧，正确区分两类管

2、制的类别以及合理的、在不同的历史阶段采用不同的管制政策不仅是理论上的探讨，更是实践上的需要。同时，考察电信技术管制的内涵与实践，既是客观认识历史发展规律的需要，也是保证国家利益的手段。对于管制的功能分析，大致可以分为以下3种认识倾向：1．竞争的补充功能最早将管制与竞争完全对立起来的是美国的卡恩，他认为管制的实质是政府命令对竞争的明显替代，并企图维护良好的经济绩效，这种归纳将管制的研究重点限定在垄断定价控制上，自然垄断与规模经济的研究以及受管制产业的竞争模拟成为研究的方向。斯蒂格勒在此后对管制的定义中又将管制与市场分离

3、开来，认为管制是产业需要的并主要为产业利益所设计和操作的，管制作为国家的强制权力，可以采取任何手段以满足产业的需要，包括产业获利能力的增加，这种认识的结果就是把管制的研究指向与其功能相反的方向，于是“俘获理论”出现，信息不对称经济学在此基础上蓬勃发展。把管制与竞争对立起来的观点，将管制视为带来社会行政成本的原因，排斥管制作为政策形式继续起作用，私有化和自主化经营与放松管制同时被实践所认可，事实上，作为特定产业，如具有网络产业特性的电信产业，管制与竞争的关系如果说是对立的不如说是互补的，管制为竞争的范围和内容制定了规则

4、，保证竞争在有效、有序的条件下进行。2．垄断价格调节器功能如果我们将管制的定义限定在“通过干扰企业决策从而影响市场均衡的管制，此类约束包括施加于产品特征之上的限制。对企业的投入、产出或生产技术的限制导致企业产品组合方面的制约。”则管制的对象被限定在企业的范畴之内，管制者与市场之间的关系由此得以确定，管制者不是市场的替代者，他不代替市场机制起作用，管制机制只是市场机制的补充，通过调节企业的行为，间接对市场机制的运用起作用。通过这种定义，市场与管制者、与竞争不在处于对立的状态，有效竞争的局面可以通过这一认识，在管制与市场

5、的双重调解下得以实现。需要进一步考察的是关于管制者的地位问题，管制者不是政府机构，他不具有政府的计划功能，他是政府与市场间的一个中介，政策调节和市场机制通过管制的中介功能得以在一个框架之内实现。3．市场与计划的中介功能20世纪70年代开始的管制研究将管制行为主体视为政府，认为管制是由政府实施的行政命令行为。如，米尼克（Mitnick），将管制概念界定在公共政策范畴之内，他认为，管制是针对私人行为的公共行政政策，在米尼克看来，政府管制者是代理人，消费者或利益集团则是委托人，委托——代理的管制关系从米尼克开始。梅尔(Me

6、ier)也认为，“管制是政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图”，同时，他还定义了由政府官僚、国会议员及利益集团组成的管制子系统。如果认定管制的主体是政府，管制自然被视为“是管制者的判断对商业或市场判断的断然取代”，那么由政府代表的管制制度就与市场机制成为两种制度形式而对立起来。把市场机制与管制制度融入一个研究框架中的是史普博，史普博认为，经济管制是在一个市场模型中，正式的定义是有一系列显性关联的管制性约束得出的。因此，可以按照所限制的对象（如消费者、企业和资源配置机制）进行管制的分类。为了将管制与法律区分开来

7、，史普博将管制限定于那些由行政机构执行的施加于市场的一般性法规和特殊行为。所谓行政机构（administrativeagency）是指由立法机关设立，用以贯彻政策目标的代理机构。管制既不是竞争的对立概念，也不是市场的替代手段。管制机制设立的必要条件不在于市场失灵或产业的自然垄断性，管制机制的充分条件是政府功能的失灵。管制被作为政策的一种，以达到某种目的为目标。对于有着计划经济传统的国家，管制是市场机制与政府功能的中介部分，如，收入的再分配和特殊产业的鼓励。管制是配合市场机制有效配置资源的手段，在管制机构的直接监管下，

8、是对政府直接控制企业的计划经济的替代方案，政府应该管理企业，但不是政府直接对企业加以控制，而是通过经过专业化训练的独立组织对企业加以管理。二、电信技术管制的结构与功能分析1．结构与功能电信技术管制中包含管制（政策因素）、市场、技术３个功能耦合的子系统。各子系统之间存在着结构上的层级嵌套关系，功能上的复杂系统。2．嵌套式层级结构嵌套式结构，是人的