治理理论视角下的失地农民社区治理研究——以镇江平昌新城为例

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1、治理理论视角下的失地农民社区治理研究——以镇江平昌新城为例-行政管理治理理论视角下的失地农民社区治理研究——以镇江平昌新城为例周绿林①郭晨皎②陈浩（江苏大学管理学院江苏·镇江）摘要：近年来，中国城市化发展速度加快，越来越多的农村土地被征用。农民被安置在新建的社区，形成失地农民社区。文章以镇江平昌新城为例，通过分析其社区治理的现状，发现社区治理中存在政府主导地位没有改变、社区组织发展不充分、失地农民在社区治理中参与不足等问题，这些问题是由于失地农民社区治理缺少体制保证，社区居民受教育程度低和居民缺少归属感，认同感等原因造成的。基于此本文运用治理理论，着重从政府、社会组织和社区居民个人三个层

2、次提出一些积极对策建议。关键词：治理理论；社区治理；新农民一、引言21世纪以来，随着中国的城市化进程不断加快，城市的规模和人口等不断地扩张，需要征用更多的农村土地，导致产生了越来越多的失地农民，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人。失地农民在政府的规划下被集中安置在城郊新建的社区里，形成新的农民社区。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”和“加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”的目标，加强和创新社会管理的理念从此深入到各级政府的行动之中。而社区作为社会管理的基本单位，是社会建设和社会管理创

3、新的基础。中国共产党十八届三中全会提出“发展基层民主要促进群众在城乡社区治理”，这表明居民参与社区治理已经得到了政府的重视。2013年5月，国家发展改革委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》），标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。《规划》指出“提升社区服务管理水平，实行城乡社区扁平化服务管理。强化社区自治功能，鼓励社区居民，社区社会组织和其他社会力量参与社区服务管理”。在这一背景下，研究失地农民社区治理问题十分必要。当前国外没有针对失地农民的研究，国内学者主要研究失地农民社会保障，土地赔偿标准和安置等问题。但是，针对失地农民的社区治理的研究却很少。

4、因而，本文以治理理论为基础，通过分析失地农民社区治理存在的问题，提出相应的对策，从而提高社区治理的水平。二、治理理论和社区治理1治理理论治理(governance)这词源于拉丁文和古希腊文，原意是控制，引导和操纵，不过，治理在近代社会科学领域中却不常被使用到。直到1989年，世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》报告时，提到危机的治理，治理开始流行。联合国全球治理委员会(Com-missionOnGlobalGovernance)认为，治理是各种公共的或私人的组织共同管理社会事务的过程，它可以使不同的甚至相互冲突的利益得以缓和并采取联合行动，其目的就是在各种不同关系中运用权力去规

5、范公共的或私人的组织的各项活动，最大程度的社会公共利益。在国内，毛寿龙教授认为“治理既不是指统治，也不是指行政和管理，而是指政府对公共事务的治理。它掌舵而非划桨，不直接参与公共事务，只介入负责统治的政治与负责具体事务的管理之间”。我们可以把这些观点进行整合，结合中国国情得出关于治理理论的主要内容：政府在管理社会公共事务时承担着掌舵的职责，但它不是唯一的主体。治理提倡多方共同参与，包括社会组织和公民个人等。治理并不是单向的管理，而是权利主体互动管理的过程。通过合作、协调等方式管理社会事务。2．社区治理随着治理理论的丰富和盛行，社区管理理论由侧重行政管理转变成侧重治理。中国共产党十八届三中全

6、会首次提出“社会治理体系”，和之前所用的“管理”区别在于治理倾向于强调社会各界共同关心、参与公共事务，代表党的执政理念有所转变。社区治理一般理解为政府、社区内的非政府组织和社区公民共同承担社区管理、发展、建设的责任，政府与公民以及社区组织在社区治理中都是同等重要的，共同构成社区治理的主体。三、失地农民社区与城市社区的区别1．社区主体不同城市社区的主体是市民，而失地农民社区的主体是失地农民。政府通过农转非和集中安置等政策，失地农民已经由村民转换成了“市民”。但是，城郊失地农民的社会身份仅仅是实现了形式上的改变。他们无法在短时间内改变他们的生活方式和习惯，他们的文化素质相对不高，缺乏谋生的职

7、业技能，除了城市居民的户口之外，与普通城市居民存在本质差异。2社区服务体系不同由于城市社区存在的时间长，所以社区服务载体多，服务方式多种多样，同时也得到社区住户的广泛参与、支持和理解。而失地农民社区是由农村变迁而来，一方面社区在建造之初就缺乏相关服务体系的规划，另一方面社区居民没有这样的意识，不愿承担有偿服务的费用也不愿意为社区提供无偿志愿服务。3．社区自治程度不同社区自治是城市社区居民参与的核心。所以，居委会成员是由社区居民代表大