建设用地使用权分层设立问题研究——以城市地下空间利用为中心

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1、建设用地使用权分层设立问题研究——以城市地下空间利用为中心关键词:地下空间利用/建设用地使用权内容提要:现代城市正在向立蜊体化方向发展，作为城市立体化发展的重要组成部分的美地下空间开发利用是必不可恐少的。《物权法》确立了建禀设用地使用权分层设立制度偿。但是，建设用地使用权分层设立存在主体不明、方式单一、登记制度不健全和权利冲突解决规则缺乏可操作薜性等缺陷。我国应当明确分ㄔ层设立主体，严格落实商业诹性地下空间利用出让方式，唰建立统一科学的登记制度，札健全权利冲突的解决机制。一、《物权法》关于

2、建设舣用地使用权分层设立的规定谰《物权法》第136条┳规定：“建设用地使用权可胰以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建违设用地使用权，不得损害已缙设立的用益物权。”据此，宝在同一宗土地的不同空间可以分别设立地表、地上或地下三项建设用地使用权，从降而确立了建设用地使用权分层设立制度。现代城市芬正在向立体化方向发展，这彀19/19既体现为中心区建筑高度的划不断提升，也反映在地下空耗间的开发利用。随着建筑技盍术和社会经济的迅速发展，合地上空间利用价值日益凸现瘸出来。1991年，在东京

3、召开的地下空间国际学术会议上通过了《东京宣言》，提出：二十一世纪是人类地！下空间开发利用的世纪。城碣市地下空间的开发利用是世界城市发展的必然趋势，也帮是衡量一个城市现代化的重要标志。《物权法》第13镟6条顺应了土地利用由平面多向立体化发展的趋势，有利栉于促进土地资源的集约和高苠效利用。其实，在《物垛权法》之前，我国就有了城矣市地下空间利用的相关法规。1997年，建设部出台障了《城市地下空间开发利用镅管理规定》，对城市地下空蝈间的规划、工程建设和工程舵管理等做出规定，标志着我璐国城市地下空

4、间开发利用开始向法制化轨道迈进，并于椽2001年修改。loca旺lHost纵观该《规定》忒，它被深深地烙上了“管理灬”二字，即绝大部分内容规堆定的是城市地下空间规划的癌管理、建设的管理和使用的蝌管理，而其中确定管理主体姑又成为其核心内容。应该说逆这为城市地下空间利用打了竦一个基础，但却远远不够。埤[1]此后，一些省市也进临行了积极的探索。2017玷年，杭州市国土资源局颁布了《关于加强杭州市区地下鬃空间土地使用权管理的通知贝》，就地下空间有偿使用的崇土地使用权登记相关程序做篁出规定。2017年，

5、上海屠市政府也出台了《上海市城腽19/19市地下空间建设用地审批和哞房地产登记试行规定》，涉倮及地下空间开发的权属问题极、审批程序、使用范围、登涣记办法等方面。由此可见，ｊ我国城市地下空间利用相关н法规比较分散，位阶低，并滔且偏重于政府管制。而《物鲍权法》从民事基本法角度确锱立了地下空间利用者的物权称地位，填补法律空白，为规顽范土地的空间利用奠定了坚呲实的法律基础，凸显了私法鬏理念。在《物权法》制柠定过程中，学界对于是否承枸认空间权为独立用益物权曾发生激励争议，有肯定说和蛙否定说之争。对于《物权

6、法耠》第136条，多数学者认妤为是建设用地使用权分层设立。也有学者认为，《物权弯法》第136条规定使用了“分别设立”几个字，实际解上承认了空间权可以成为独郅立的物权。[2]笔者认为嶝，该条并未承认独立的空间菘权制度。从体系解释而言，岿该条位于建设用地使用权一览章，将空间利用权与普通建徉设用地使用权合并规定，而隔没有将其作为一种新的、独嫂立的用益物权类型对待。从目的解释而言，在分层出让呐建设用地使用权时，不同层钧次的权利人是按照同样的规詈定取得土地使用权的，在法痫律上他们的权利义务是相同病的，

7、只不过其使用权所占用酸的空间范围有所区别。所以阡，建设用地使用权的概念可以解决对不同空间土地的利谜用问题，没有必要引入空间谚利用权的概念。[3]19/19剌二、建设用地使用权分层设抽立存在的主要问题分层设立主体不明作为社会挠主义国家，土地公有制是我侑国的基本经济制度。国家以所有权人身份将城市土地出‰让或划拨给土地利用者，土斓地利用者取得建设用地使用鹾权。若国家将地表土地出让或划拨后，谁有权出让该宗伎土地的地下空间呢？对此，糜理论上主要有三种观点：由制土地所有人完全享有空间权臀，使用权人只是

8、在所有权人慷授权的范围内享有权利，未祥经授权，土地使用人只是限︳于对地表的利用；建设用地┶使用权人应该对全部空间享铘有使用权，土地所有权人通淮过出让、转让的方式设定使鉴用权之后，就应当由建设用祧地使用权人来享有全部空间窦的权利；可以是土地所有人区也可以是土地使用权人。《屋物权法》第136条仅规定“建设用地使用权可以在土恁地的地表、地上或者地下分艉别设立”，并未明确地下建┸设用地使用权的设立主体。泣主体不明阻碍了地下空间的食有序开发。因此，必须首先刺明确地下空间的设立主体。得分层设