中国农业改革模式亟需顶层设计

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1、必须作出自上而下、以难带易的制度安排，系统地解决农民、农业和农村的根本问题　　改革的顶层设计需突出三农问题的制度创新，要让农民增加收入，就必须把土地所有权归还农民；要解决三农问题，就必须把新农村与小城镇建设结合起来。　　中国的改革是从农村起步的，现在改革到了一个关键时期，而三农问题的制度创新要放在顶层设计的突出重要位置。所谓顶层设计，就是要以全局视角，准确把握与农民、农业和农村相关联的各种要素，进行统筹协调，选择正确的目标，制定正确的路径，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定更为严峻。　　一、顶层设计应当在农村产权制度上破题，不能总是回避这个实质

2、问题。否则，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。　　２００４年以来，中央发了七个“一号文件”，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，１３亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。但由于政策执行过程中出现了偏差，粮食增产不增收的状况很普遍，全国８００个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。笔者还发现，黑龙江省７０个产粮大县中，有４３个财政收入不足亿元，有２１个还没有摘掉贫困县的帽子，有６０个仍靠财政转移支付维持

3、政府运转。　　笔者看到这种情况后心情很沉重，中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的，不设法解开这个结，产粮大县就会认为“一号文件”是让听话的老实人吃亏。　　笔者算了一笔账，全国２．５亿个农户承包了１８亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为７亩，人均大约为１．３９亩。但平均数不代表大多数，现在有１４个省份人均占有耕地不到１亩，６６０多个县人均耕地不足０．５亩，也就是说这些省和县的农户经营规模已经很小。这些数据，不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。我还算了一笔账，农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，２０１０年的亩均净利润

4、是１８５．２元。也就是说，即使按每个农户７亩地的平均数计算，每年夏秋两季的种粮净利润不到２６００元（１８５．２元×７亩×２季）。这就是农民种粮收入的家底。　　从笔者去过的地方看，农民的土地有的干脆撂荒，有的租给别人，自己种地大多就为了收获点自用口粮，并不指望从中能有多少收入。每年夏秋收获季节，新闻媒体都会拿一两个农民种粮食的事例进行宣传。笔者想说的是，这种小概率事例不能证明全局。　　这种情况，实际上就提出了一个顶层设计问题。增加农民收入连续七年是“一号文件”的核心目标，但年年讲年年落不到实处。用农民的话说：“听中央讲话满怀希望，看自己生活还是老样。”农民为

5、什么穷？穷就穷在没有合法、稳定的财产收入。要改变这种状况，就应该思想更解放一点，动真格地改革农村产权制度。农村产权这层窗户纸不捅破，三农问题就只能是头痛医头，脚痛医脚，找不到发病的症结所在。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。笔者去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要知道，现在很多行业的前景都取决于农村的购买能力。农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。　　要让农民增加收入，就必须挖穷根，把土地所有权归还农民

6、，在这个问题上树根不动，树梢白摇。　　有些学者提出，把土地所有权归还农民，有可能造成土地买卖失控，导致严重的贫富分化和对立。个别人还提倡一种“候鸟”模式，需要农民打工时就进城，不需要时就回乡下种地。笔者认为这些人看问题的角度有偏颇，他们总是替农民拿主意。　　其实，农民心里有杆秤，他们知道土地是命根子，怎么会简单、幼稚到卖地谋生呢？我们必须从法律上明令禁止兼并农民的土地，优先保护农民的产权。尤其关键的是，所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民与开发商共享永久的商业利益，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建

7、设用地，也应该尊重农民的意愿，或者更换其它地块，或者按市场价给予补偿。这是一步活棋，走好了就会盘活全局，困扰多年的“三农”矛盾不仅得以化解，还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标。　　现在，一些地方借口“非经政府征地，任何农地不得转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农民的宅基地和承包地，暴力事件给人越来越悲怆的压迫感。针对这种情况，中央提出要明确农村承包关系的政策含义和实施办法，要研究出台农村土地承包经营权流转的指导意见。笔者认为，如果不进行顶层设计，把土地所有权主动归还农民，只能是这样步步往后退。平心而论，房地产开发商在农民土地上盖起的房

8、子，一转手就有了“合法的”产权证，这种道理是讲不过去