第37期研究报告促进包容性发展的收入分配政策

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1、3737促进包容性发展的收入分配政策——中国的经验1李实北京师范大学收入分配研究院一、引言1近年来，包容性增长（inclusivegrowth）和包容性发展（inclusivedevelopment）的概念已被学术界和政策制定者普遍接受。该概念最早是由亚洲开发银行提出，并向亚洲发展中国家推出“包容性增长战略”。现在中国政府不仅接受了这个概念，而且将其基本思想体现在中国经济社会发展的第十二个五年规划中。根据亚洲开发银行的解释，“有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长、能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，并能给最弱势群体带来缓冲

2、的社会安全网。”2由此概括，包容性增长具有三个方面的含义，第一是促进生产性就业的高增长；第二是平等的社会发展机会和发展成果的共享机会；第三是为贫困人群和弱势人群提供社会保障。1本文系由国务院扶贫办、联合国驻华系统主办，中国国际扶贫中心、联合国开发计划署驻华代表处承办的2012年“减贫与发展高层论坛—包容性发展与减贫”背景报告之一。2见ADB,2007.“InclusiveGrowthtowardaProsperousAsia:PolicyImplications”,Workingpaperseries.37收入分配政策是多种多样的。从其分配效果来看，

3、收入分配政策可以是缩小收入差距的，也可以是扩大收入差距的；收入分配政策可以是缓解贫困的，也可以是与贫困无关的；收入分配政策可以是有助于经济增长的，也可以是不利于经济增长的。从分配的分类上看，它可以分为初次分配政策和再分配政策。从分配政策的内容上看，收入分配政策包括税收政策，转移支付政策，社会保障政策。不言而喻，在促进包容性发展的过程中，离不开收入分配政策的支持。那么，促进包容性发展的收入分配政策应该具有哪些基本特点呢？首先，促进包容性发展的收入分配政策与经济增长和就业增加具有兼容性。换句话说，收入分配政策不应该阻碍经济增长，不应该不利于就业增加。对于

4、发展中国家来说，就业优先往往会成为经济发展的第一目标，因而不利于就业的收入分配政策即使会有助于缩小收入差距，但是不属于促进包容性发展的收入分配政策。其次，促进包容性发展的收入分配政策有助于实现机会平等和社会公平。贫困人口和低收入人群之所以处于低收入状态，主要因为缺少社会权利和平等机会，因而完善他们基本权利的保障制度，为这些人群创造更多的发展机会和创收条件，使得他们的收入增长不落后于全体社会成员的平均水平，将是促进包容性发展的收入分配政策的重要特征。最后，从更加宽泛的收入概念来看，个人或家庭收入不仅包括其可支配的收入，而且还包括其享有的公共服务的市场价

5、值。而构成公共服务的主要内容是社会保障和福利体系。因此，为全社会成员特别是弱势群体提供37基本的社会保障，以免除其参与市场竞争的风险，也将是促进包容性发展的收入分配政策的重要特征。中国在过去30年中取得了高速经济增长，大幅度地减少了城乡绝对贫困人口。然而，由于收入差距的不断扩大和城乡之间和地区之间发展不平衡，相对贫困问题变得日益突出。对于中国来说，随着经济发展和居民收入水平的提高，对贫困的理解会发生相应的变化，从重视绝对贫困向重视相对贫困的变化。与此相对应的是扶贫战略的转变，在低收入水平发展阶段，扶贫的重点是解决那些绝对贫困人口的温饱问题，而进入中等

6、和高收入国家行列以后，扶贫的重点应该向解决相对贫困人口的发展能力问题。中国已经进入中等收入国家行列，也面对着扶贫战略的转变问题。本报告将以中国为案例，对现有的收入分配政策加以梳理，其中重点讨论有助于促进包容性发展的收入分配政策。在此基础上对未来收入分配政策调整提出一些建议。本报告分为以下几个部分：第二节将进一步讨论包容性发展与收入分配的关系，如何从收入分配的状况及其变化来评判包容性发展。提出包容性发展的绝对标准和相对标准。第三节讨论中国面临的收入分配与贫困问题，特别是相对贫困问题。第四节梳理和评价中国现有的收入分配政策，特别是从包容性发展的角度来评价

7、相关政策的有效性。第五节提出相关的政策建议。第六节是本报告的主要结论。37二、包容性发展与收入差距：概念的讨论在过去改革开放期间，中国经济增长的速度是惊人的。特别在过去10年中，GDP增长率高达10%以上。在经济高速增长的推动下，城乡贫困程度有明显的缓解，但是收入差距却一直在扩大。在这种状况下，从包容性发展的观点来看，如何判断中国的发展模式？从收入差距的角度来看，它离包容性发展的模式是有差距的，然而从减贫的角度来看，它又与包容性发展的模式相差不大。之所以产生这样一个判断上的困难，是因为我们在理解包容性发展的概念上存在分歧。一个关键的问题是包容性发展模

8、式是否要求所有的社会成员分享同等的经济发展成果？是否允许不同社会成员享有不同的发展成果？为了解决这个难题，我