分析环境问题的制度根源及环境管理的制度创新

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1、分析环境问题的制度根源及环境管理的制度创新一、环境问题的制度根源环境管理的产生源于环境问题。随着经济的快速发展,人口剧增、环境污染、能源紧张、资源耗竭、自然灾害等环境问题日益突出,加强政府的环境管理职能已成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。几个世纪以来,环境问题从产生到发展,范围在不断扩大,程度在不断加深。为什么长期以来人类没能采取有效的措施去遏制环境问题的蔓延呢?经济学家认为,当决定使用资源的人忽视或低估环境破坏给社会造成的代价时,就会出现环境退化,其希原因可以归结为两大类:“市场失灵”和藕“政府失灵”。(一)市场失灵所谓陌“市场失灵”,是指市场不

2、能有效配置资源,从而导致商品和劳务的价格不能完全然反映它们的环境成本。造成“市场失灵”ㄦ的原因是多方面的,主要有:1.经济盍活动的负外部性。负外部性是指人们的行ｃ为对他人或社会产生的负效应。它既存在ж于生产领域,也存在于消费领域,如工矿磊企业的排放废水、废气、废渣等行为,居诃民在使用汽车的过程中产生的噪声及排出黛13/13的尾气带来的空气污染,对他人和周围的肝环境均有负效应。这些负效应并没有计入陧到市场交易的成本与价格之中,并没有由器行为人承担,而是转嫁给了他人和整个社眦会,从而构成负外部性。在存在外部负效薨应的情况下,由于外部成本不能被市场价榇格反映

3、出来,市场机制并不能真正的发挥作用,使得市场并不能达到对资源的最优妨配置,从而引发“市场失灵”。2.环乎境资源的公共物品性。公共物品就是具有垃非排他性和非竞争性的物品。非排他性指蜗可以供多人享用,无论个人是否支付费用,都无法排除他人享用;非竞争性是指享用人数的增加不会影响其他人的享用。环境资源具有公共物品的特征:没有排他性,想要使用它的任何一个人都可以免费使用;没有竞争性,一个人享用并不减少他箪人对它的享用。公共物品可以免费使用的骠特性使得环境资源往往被过度使用,从而弁造成资源的破坏和浪费。3.环境资源的产权界定不清。市场机制有效运行的前晃

4、提之一是资源具有明晰的、专有的、可转镗让的产权。在我国,环境资源的产权名义堀上是清楚的,由国家和集体所有,但在实莆践中由于缺乏具体的产权代表,产权不清、产权虚置的情况却大量存在,资源浪费参与破坏现象严重。此外,有些环境资源难以确定产权,如大气、水、环境容量等,…由于它们不是传统意义上的财产,也由于院13/13它们特殊的物质形态,使得法律意义上的渐权属难以确定,市场机制难以引进,也就献难以通过市场优化资源配置。(二)政叫府失灵长期以来,人们认为在存在外部逾效应的情况下,只要政府出面,通过各种Ｐ措施就可加以改进。政府有时可以改善市玖场结果但并不意味着它总

5、能这样,与“市圈场失灵”一样,也往往存在“政府失灵”缰,当政府的干预政策不能纠正甚至反而造成或加剧“市场失灵”时,就会发生政府干预失灵。在环境保护领域,导致政府干景预失灵的主要原因是环境管理体制的不健龄全,环境管理机构设置及其职能配置上存在弊端,表现在:1.环境监管中统管ㄅ部门与分管部门职责权限划分不清。我国佩环境监督管理体制是统一监督管理与分级(即行政等级,如省、市、地、县等)、分部门(即政府部门,如交通部、建设部虮等)监督管理相结合的体制。我国环境管岐理机构的设置,经过了从部门分管到统分骷结合的两个阶段。统管部门是指国务院环墨境保护行政主管

6、部门和地方县级以上人民啕政府环境保护行政主管部门,它们之间是冰行政隶属关系,即上级和下级关系。分管绉部门是指依照法律规定对某一方面环境污典染防治或对某一类自然资源保护实施监督泸管理权的部门。统管与分管部门在环境监眦督管理中的法律地位平等,二者之间不是崂13/13行政隶属关系,不存在领导和被领导、监绪督与被监督的关系。它们在环境监督管理绳中都是代表国家行政机关行使环境监督管媪理权,其执法地位都是平等的,只是在环虻境监督管理中的分工有所区别,即监督管荦理的对象和范围有差异。这种环境管理机硌构设置模式的优势在于,既能发挥各个行眦业主管部门的积极性又有一个专门的

7、机构オ进行整体协调。然而,由于环境保护专门遇机构的地位和权限与其他行业主管部门平认行,加之部门立法、地方立法的权限与关系不清,以至于在环境管理过程中常常出过现权力设置的重复或空白,只有分工缺乏岸协作,既不能充分发挥各部门的作用,又膦不能形成整体效益,造成统管与分管部门琪权限不清,关系不明,统一监管难以实现煎。2.机构设置存在交叉重叠。我国环松境管理体制的发展经历了两个阶段,从部Ｆ门分管发展到统分结合。在环境管理模式醍转化的每一阶段,国家只着重于成立或撤鹪销环境管理机构,而不注意它们之间的协倏调和统一,从而出现了某些机构重复设置超、职能交叉的现象。如在自

8、然保护方面,訇国家环境保护部门设置有专门的自然保护摄司,而国家林业局也设置了野生