城市管理综合行政执法若干问题探究——以西安市执法实践为例

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1、西北政法大学硕士学位论文引言城市是人类文明的主要组成部分，城市也是伴随人类文明与进步发展起来的。农耕时代，人类开始定居；伴随着工商业的发展，现代化的城市不断崛起，城市文明开始传播。工业革命之后，城市化进程大大加快了，由于农民不断涌向新的工业中心，城市获得了前所未有的发展。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国城市数量不断增加，规模不断膨胀，城市化水平不断提高。城市化发展给中国经济带来了巨大活力，人民生活水平迅速提高。但现阶段我国城市基础设施现状和公用事业的发展还落后于城市化发展的需要。因此，经济发展与城市化之间

2、的差距加重了城市管理的压力，给城市管理带来很多问题。从中国的城市管理实践来看，长期以来一直是多管齐下、各司其职。如享有城市管理职权的部门包括公安交通、市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商管理等众多部门。这些部门的职能是不同的，但在有些领域又存在交叉和重复的现象。尤其是在迅速城市化的进程中，涉及多部门职权的交叉性社会事务越来越多。通常引发两种情况：一是职权交叉严重，各部门都进行管理，结果出现“七八个大盖帽管着一顶小草帽”的情形，二是出现权力空白带，对新生事物无法管理，问题日趋严重。于是，城市管理综合行政执法（以

3、下简称城管执法）应运而生。城管执法，作为新型的行政执法形式，是为适应我国社会主义市场经济的不断发展和社会进步的需要，在全面推进依法行政，加快法治政府建设背景下的行政执法体制改革的重要举措。行政综合执法改革的探索和实践，目前取得了一定的经验和成果，但在实施过程中存在和出现的问题也具有一定的普遍性。“城管执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点”。马怀德、车克欣：《北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路》，《行政法学研究》，2008年第2期。因此，积极探索

4、城管执法工作中的问题及解决路径，对于推进行政管理体制改革、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的现实意义。2009年6月25日，国务院新闻办正式发布消息宣布，《关中—天水经济区发展规划》获得国务院批准，其中最引人注目的则是西安“打包”获批的一系列政策，包括国家统筹科技资源示范基地、综合保税区、大量增开国际航线、国家加大财政、大项目支持力度、投资引导等。同时，国务院批复赋予西安一个全新定位：国际化大都市。对于西安而言，这可能是其扩大区域影响力的新引擎，西安如何把握这次机遇获得长足发展，迫切需要提升城市的综合实力。25西北政法大学硕

5、士学位论文2011年4月，举世瞩目的世界园艺博览会即将在西安举办。这是继北京奥运会、上海世博会后，又一件世纪盛事。西安如何充分体现“天人长安，创意自然”的文化主题，如何举办一届高水平的世界园艺博览会，如何以此为契机树立国际化大都市的城市形象，城管执法水平的提升将发挥重要的作用。本文以西安市城管执法的实践为例，对城管执法的问题和改革进行探讨。一、城市管理综合行政执法的基础理论（一）概念解析《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但

6、限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该条是确立相对集中行政处罚权的最初依据。城管执法来源于相对集中行政处罚权的确立，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的实践。传统观点认为“城管执法是指在城市管理领域，将一些部门的全部或者部分处罚权限集中起来由城管执法部门来行使，原执法部门不再行使集中以后的权力，即城管执法是城管执法部门执行相对集中行政处罚权的行为。”李援等主编：《中华人民共和国行政处罚法实用问答》，经济科学出版社，1996年，第53页。笔者对城管执法的定义为:城管执法是行政执法的一种特殊方式，是我国行政体制改革中的一种

7、尝试和创新，既包括执行相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权，也包括执行法律、法规授予城管执法部门行使的社会管理方面的权限，还包括为社会提供公共服务职能的具体行政行为。城管执法虽然来源于相对集中行政处罚权的确立，但是笔者认为城管执法不仅仅是执行相对集中行政处罚权。我国城管执法的一个主要职能就是在城市里取缔所谓的非法的无照摊贩(当然，城管的职能不仅如此)。对于获得牌照的正规的商业活动，城管也带来困扰。因为，城管实施的检查自然会给从业者带来成本，从而一定程度上妨碍了正常的经济活动。城管取缔小商贩，确实起到了维护城市洁净、整体的作用

8、，也导致许多居民失去了便民服务和许多小商贩失去生计。城管执法所主要面对的相对人是社会上的弱势群体，密切关系到该群体的生存问题，与相对人——城市小商贩之间也存在矛盾，这种矛盾的解决仅仅依靠行政处罚是不能解决的。所以笔者认为以往关于城管执法仅仅执行相对集中行政处罚权的观点是不充分