城乡基层治理_使之走出困境的政府责任

《城乡基层治理_使之走出困境的政府责任》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

2009年第4期社会主义研究No.4,2009(总第186期)SOCIALISMSTUDIESSerialNo.186城乡基层治理城乡基层治理:使之走出困境的政府责任程又中张勇【摘要】城乡基层治理是整个国家和社会治理的基础,当前我国城乡治理过程中面临着诸多困难。在完善城乡基层治理体系的各种途径中,即重构国家与社会关系、选择合适基层治理模式、建立城乡统筹的基层治理新格局、构建服务型政府、使国家治理资源与民间社会治理资源对接等,政府肩负着重要责任。【关键词】城乡基层;治理;政府责任【中图分类号】D602【文献标识码】A【文章编号】100124527(2009)0420001209【基金项目】2008年教育部人文社科重点研究基地项目“城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究”(08JJD810156)。【作者简介】程又中(1953-),男,华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师;张勇(1979-),男,华中师范大学政治学研究院博士研究生,湛江师范学院法政学院讲师。城乡基层既是广大民众实现社会生活的最初空设区的市均在基层范畴之内;还有的认为乡镇或城间,也是国家政权延伸的末梢领域。城乡基层在国市的街道办事处以下是基层。这种地域的界定相应家和社会的建设和发展中始终处于基础性的地位。确定了基层管理组织体系中的主体范围及其级别层城乡基层治理既是国家实现政治统治与社会管理的次。笔者这里讨论的“城乡基层”是社会意义上的基目标需要,也是基层社会充满活力与持续发展的根层,指整个基层社会,在地域外延或级别层次上指街本保障。在城乡基层治理中,特别是在“政府推动道或乡镇区域之内的领域,其中主要指行政意义上型”社会的城乡基层治理中,政府肩负着至关重要的的村和社区。责任。2.治理、基层治理一、基本概念与研究对象的边界和历史20世纪下半叶开始,西方国家政府管理在经历1.基层、城乡基层“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后,意识到单由于研究领域和研究目的的不同,对城乡基层纯的政府和市场调节都无法达到资源配置的最优外延和内涵的理解也各不相同。基层实际上有两个化,治理理论即应运而生。“治理是各种公共的或私层面的含义:一个是社会意义的基层,即泛指基层社人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总会;一个是管理体系意义上的基层,即基层管理组织和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且体系,很多学者多在此意义上使用。如王乐夫教授采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人认为“基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或层次。县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特构和社会团体、企(事)业单位以及村民委员会和居征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一①民委员会都属于基层的范畴”。当然,基层管理组个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理织体系本身是基层社会的重要组成部分。理论界对既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正②基层的地域外延或等级层次有不同的认识,有的认式的制度,而是持续的互动”。我国俞可平教授认为村庄或社区是基层;有的则认为县、城市的区、不为治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运1 用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所⑨在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和为的行为承担一定后果的义务”。政府责任也有规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利广义和狭义之分,广义上的政府责任“,是指政府能③益。治理意味着:(1)治理模式的主体未必是政够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极⑩府,也无须依靠国家的强制力量来实现;(2)强调国的措施,公正、有效率地实现公众的需求和利益”,家与社会的合作,模糊了公共领域与私人的明确界即政府组织及其公职人员积极回应社会的需求。在限,并且更加强调国家与社会的依赖关系;(3)把治狭义上,政府责任意味着政府机关及其工作人员违理看成是一个上下互动的过程,强调管理对象的参反法律规定的义务,违法行使职权时,所承担的否定④与;(4)强调管理方式和管理手段的多元化。治理性的法律后果,即法律责任。因此,张成福把政府责的目标是实现善治。善治应当有10个要素:合法任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的lv•性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、整体概念。笔者这里的政府责任主要指广义的政⑤稳定性、廉洁、公正性。府责任,同时包含否定性法律责任。从主体来看既基层治理,简单地说就是“对基层的治理”,它是包括基层政府或组织本身对基层治理的政府责任,中国地方治理的基础。在前述对基层边界界定的基也包括上级政府及至中央政府对基层治理的政府础上,笔者认为基层治理是以乡镇、村或城市的邻里责任。社区为基本范围,直接面对社会和居民,依靠治理机4.基层治理中的一般政府责任制,发挥各种社会力量,共同解决社会公共问题的活政府责任是政府职能在实践当中的体现,政府动。基层治理主体是与社会和居民最为接近的组职能的变迁,决定了政府责任的范围。从宏观上讲,织,包括基层政府组织(农村的乡镇政府、城市的街政府职能主要包括统治、管理和服务三个方面。伴区政府);还包括村(居)民委员会、各种民间社会组随着我国政府从“经济建设型政府”向“公共服务型织以及公民个人。基层治理的内容都是与人们日常政府”的转变,党的十六大报告首次将我国政府的主生活直接且紧密相关的各项事务,突出表现为社会要职能定位于:经济调节、市场监管、社会管理和公管理和公共服务。从治理对象范围来讲,农村基层共服务。但不同层级的政府,其主要职能也是有差治理和城镇基层治理是基层治理的两个传统部分。别的,行使政府职能的范围、内容和方法也不尽相伴随着城乡一体化和城镇化进程的推进,介于乡村同。一般认为中央政府职能应主要体现在:(1)提供和城镇社区之间的一种过渡型社区也将是一个重要全国性公共产品。(2)通过制定和实施宏观经济政⑥的基层治理领域。策保持宏观经济稳定、促进经济发展。(3)实现个人3.政府、政府责任收入分配公平。地方政府的职能主要包括:(1)提供“政府”在理论界有广义与狭义之分。辛向阳把地方性公共产品。(2)通过法制、行政、规章等手段对政府的种种理解概括为五个层面:(1)制定规则、对辖区产业和厂商实施政府规制,包括经济性规制lw•为居民提供服务的机构,最广义的政府,即“超弱意和社会性规制。从国际经验来看,中央或联邦政义的政府”。(2)治理国家或社区的政治机构,即“次府以统治职能为主、管理职能为辅,中间层级的政府弱意义的政府”。(3)一切国家政权机关,即“广义的主要以管理职能为主、以统治职能为辅,而基层政府政府”。(4)一个国家的中央和地方行政机关,即“狭则主要以服务职能为主、管理职能为辅。义的政府”。(5)中央行政机关的内阁及各部,即“最对于城乡基层治理而言,各级政府责任概括起⑦狭义的政府”。笔者这里讨论的政府在横向上属来有以下几点:(1)延伸国家政权,确保国家对基层于广义的政府范畴,即国家政权机关,另外还包括中社会的有效动员,实现政治统治与对社会整合。(2)共党组织。在纵向上,包括各级政府,还包括政权延实现对基层社会高效有序管理,维护基层社会稳定伸末梢的非政权自治机构———村(居)委会。和健康发展。(3)提供社会公共服务与社会保障,满“责任”经典的解释有三重涵义:(1)使人担当起足人们多方面的生活需求。某种职务和职责;(2)份内应做之事;(3)做不好份内5.建国以来城乡基层治理的历史与逻辑⑧应做的事,因而应承担的过失。有学者据此认为我国城乡基层治理同整个国家和社会发展息息“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角相关,与改革历程同步。2 (1)民主建政时期。1949年至1957年,我国农的时候,认为中国治理变革沿着一条从一元治理到村和城市有计划、有步骤地开展了民主建政运动,实多元治理;从集权到分权;从人治到法治;从管制政现了从新民主主义到社会主义的转变。在农村开展府到服务政府;从党内民主到社会民主的治理轨迹ly•的农业合作化运动中社会管理建立了乡镇政权和带进行。其实,这一轨迹也反映了城乡基层治理的有政权性质的行政村,实行政社分设,政权组织与集历史逻辑。同时,他总结了中国治理模式的四个特体经济组织并存。在城市,建立了街道办事处和居点:(1)以党组织为主导的多元治理结构;(2)条块结民委员会,负责除生产经营之外的社会管理职能。合的治理格局;(3)稳定压倒一切的核心价值;(4)法lz•建立和巩固民主政权是政府在该时期的主要责任。治与人治同时起着重要作用的治理方式。这一特(2)政社合一时期。1958年至1980年,中国农点也深深的镶嵌在城乡基层治理之中。村实行“三级所有、队为基础”的管理模式,组织方式二、当前城乡基层治理中的现实困境由政社分设逐步过渡为政社合一,人民公社组织既由于社会转型和历史原因,加上政治体制改革履行经济管理组织的职能,也履行社会管理组织的的复杂性,当前我国城乡基层治理格局和模式面临职能。“文化大革命”时期,农村基层组织改变成人着现实的困境,影响到基层有效治理和社会的发展。民公社和大队革命委员会,其主要职能是“实现无产1.城乡经济一体化发展加快,迫切需要整合基阶级在社会中的稳固地位”。在城市,也建立了类似层治理资源,要求构建城乡一体的治理制度与机制。人民公社和革命委员会组织。政府在该阶段的主要长期以来,建立在户籍制度基础上的城乡二元管理责任就是通过这些“革命”性组织的建立,对城乡基格局是城乡基层治理的突出特征,但目前这种城乡层进行强制性整合与控制。分割的治理模式严重阻碍了城乡统筹与城乡发展,(3)基层自治时期。1982年至2002年,中国城有学者认为它已经成为目前影响城乡统筹发展的焦l{•乡基层治理体制发生革命性的改变。以1982年全点和难点问题。还有学者认为在当前农村,传统国人大通过的新宪法为标志,稳步推进农村村民自的村庄正在经历从农业共同体到城乡社区衔接带之治和城市社区居民自治。在农村,废除人民公社体弱质自治社区的大转型,在治理上从国家的基层治l|•制,恢复了乡镇人民代表大会和人民政府组织,建立理单位,转向国家与社会共同治理的单位。在城了村民委员会和村民小组;在城市,解散了革命委员乡经济社会一体化的背景下,人员和资源的流动频会,恢复了街道办事处和居民委员会组织。“我国城繁,为了实现城乡社会的均衡发展,社会发展的内在乡基层治理的主体是村(居)民群众,载体是村委会动力要求冲破传统的二元治理模式,实行城乡一体和居委会,性质是自我管理、自我教育、自我服务,内化的治理制度与机制。容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其2.单位制解体后建立的社区体制无法承载全部主要特征有依法治理、民主自治、基层党组织和广大基层社会治理功能,造成基层治理的低效,甚至真lv•党员群众在治理活动中发挥着领导核心和先锋模范空。改革之前单位曾经是中国基层的基本单元。lx•作用等特点”政府在该时期的主要责任在于实现当然,这种“单位”在城市和农村有着不同的表现形对基层有效管理,同时肩负着发展经济的重要责任。式,在城市单位体制比较明显;在农村,村(社)民对在农村更是如此。所在的社队(村组)有着高度的依赖性,社队(村组)(4)社会建设与治理时期。2002年至今,由于对于农民的意义在某种程度上类似于城市单位对于社会矛盾和社会问题日益突出,而且全面渗透到城职工的意义。在城市,单位通过对经济控制权力和乡基层,甚至引起社会不稳定,于是按照中共中央在行政控制权力的掌握,完成了对单位个人“组织起十六大上提出进行社会建设的目标任务,政府在基来”的目的,成为中国城市社会中的一种特殊的社会l}•层治理中开始承担起社会建设的责任,其主要任务调控形式与控制机制。在农村,生活资料的凭票是向基层提供基本公共服务,同时实现对基层的治供给制和村(社)对生产资料的全面控制,从而实现理。基层的社会服务机构和体系开始逐步较规范化了对基层财力、人力的有效控制,并以此实现对农村的建立。同时,基层自治仍在基层推行,尽管面临着的控制。但开始于20世纪80年代以来的改革,单一些困难。位制解体,大批“单位人”变成“社会人”。“社区人”俞可平在总结改革开放30年来中国治理历程不论是在农村还是城市,人或事都“溢”出了原有的3 相对封闭的“单位”,单位作为基层控制意义的单元4.城乡基层公共产品与服务供给匮乏和非均等不再存在。于是政府认为“最好的选择就是由社区化,严重损及基层治理的效果。提供公共产品是现l~•来承接,由街道、居委会来承接”,大规模的城市社代政府的重要职责,现代行政是寓管理于服务之中区建设以及随后的农村社区建设由此开始。但正如的,政府提供服务本身就是对基层的治理过程,服务有学者指出,从单位制到社区制不是简单的要素替的提供其实意味着国家政权触角的延伸。由于公共代,而是基层微观社会结构的整体性变迁。由于社产品的外部性,公共产品的提供主体只能是以政府区不像单位那样占有经济和政治资源,对其成员的为主,政府提供公共产品,在一定程度上是实现政治控制能力远弱于单位;社区内也不存在一个刚性的统治与管理的“表征”。广义的公共产品包括宏观经制度化的管理体系;加上户籍制度逐步松弛、人员流济管理、政府管制、反垄断、再分配以及国防、外交、动削弱了社区对人员的束缚能力,因此无法简单替义务教育、公共卫生、基础设施等。狭义的公共产品mu•代“单位”的基层社会治理功能。另外在农村,村主要是指能够直接为公民提供安全和社会福利水平委会与经济组织逐渐分离,农村社区从生产和行政的产品,如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设共同体向社会生活共同体转变。这不仅使村委会不施等。当前在城乡基层,一方面是公共产品和服务再享有经济控制的可能,而且也远离了原有的基层的供给总量不足,一方面是供给的非均等化。这不管理模式。由于社区体制无法承接单位制解体后社仅影响到人们对公共服务的享有,而且会影响到人会治理功能,在城乡基层不同程度都出现了治理的们对政府合法性和合理性的认同,而一旦对政府认低效,甚至真空。同达到临界点,将会出现基层的不稳定,加大基层治3.政府在城乡基层治理层面权责不清“,三位”理难度。也正因如此,中央和地方政府应更多地承现象严重,治理的有效性大大削弱。由于政府权责担基层公共服务的供给职责,政府在公共服务供给划分的法律法规不完善,加上政府部门利益的冲动,中的角色及其在基层治理中的功能须作出新的政府行为的“三位”(错位、缺位、越位)现象普遍存调整。在“,锄了别人的田,荒了自己的地”成为其形象描5.村(居)民自治遭遇不同程度困难,村(居)委述。突出的表现为以下几点:(1)在横向上政府与市会角色陷入尴尬境地。始于上个世纪80年代的村场、社会的边界不清晰,政府或政府部门之间边界不(居)民自治,开启了中国城乡基层民主治理的新篇清晰。政府过度的渗透到市场和社会领域,是基层章,点燃了中国民众的民主意识与政治参与热情。社会力量发展羸弱的重要原因。(2)在纵向上,上下但目前两大问题严重制约了基层自治组织治理功能层级政府或部门间权责界限模糊,事权层层下移,导的发挥:一是村(居)民自治遭遇不同程度的困难。致基层无法承担起上级下移的任务,自身的职责也这种困难一方面源于上级党组织或行政机关的过度履行得不好。政府行为的“三位”在实践中还带来政干预,一方面因为基层民众的政治参与素质还有待府间或部门间的职责同构,即在政府间或政府间部提高,加上宗族势力或利益集团的操纵,使自治变得门关系中,不同层级的政府间在纵向职能、职责和机面目全非。实践当中政治控制与居民自治在难以完构设置上的高度统一、一致。在纵向上,目前各个层美结合“,尽管政府力图采取各种措施来同时发掘居级的政府在“统一领导、分级管理”思想指导下共同委会的民主功能(如直接选举),但要把本质上相冲参与对同一事项的管理,职能与事权没有明确的划突的两类功能(基层控制与基层民主)融于同一种组mv•分。在横向上,不同政府部门往往不同程度的拥有织形式之中,却是非常困难的”。于是社会开始拷对同一事项的管理权限,但都无法实现全部管理职问村(居)民自治的前途与未来,甚至有人作出村能,出现“谁都负责,谁都不负责”、“见利就争,见责(居)民自治终结的判断。二是村(居)委会的角色陷就让”现象。这种职责同构将导致基层有限的治理入尴尬的境地。村(居)委会是具有中国特色的群众资源的内耗和浪费。更为严重的是事权层层下移同性自治组织“(半行政、半民间”),村(居)委会既有政时会增加政策执行的地方依赖性,实践中就可能出府背影,又有群众身影。村(居)委会的历史地位在现地方政府与中央政府之间博弈“,中央权力地方于:居委会是“社会桥梁”、“社会水泥”、“社会减压mw•化”就有可能产生。中央政策在执行过程中被“阻器”。恰恰正是因为肩负双重功能的中间角色,使隔”,恰恰是近年城乡基层治理失效的重要原因。其过度行政化现实与自治性目标的严重冲突,村4 (居)委会游离在上级政府和本地村(居)民之间“带是平等、民主意识,其次是一种利益关系模式,最后,mz•着镣铐跳舞”,后来在建立社区服务站来承接政府公它是一种组织方式,实行能人统治。肖唐镖曾将共服务职能的过程中,村(居)委会地位又面临被边宗族与乡村治理关系作了“正面论”“、负面论”和“中m{•缘化的危险。如何平衡村(居)委会与社区服务站的性论”三种分类,更多的人倾向对宗族影响作负面权力,将是一个非常复杂的现实问题。评价。这些来自民间的社会力量与体制内的治理资6.社会主体利益多元化,加上利益诉求与信息源的摩擦与冲突,消解了基层的治理效果。反馈渠道不畅,导致基层社会矛盾冲突加剧,基层社8.基层治理中财权和事权的不匹配,加上财政会治理难度加大。伴随着城乡各项改革的深化,因预算的软约束问题,导致基层治理一方面是财政紧经济成份、就业方式、利益关系、分配方式和价值观张,一方面却财政资源浪费,使基层社会治理缺乏坚念多样化,导致利益主体和利益诉求的多元化。然实的经济基础。财政作为一种政府治理工具,要求而在个体的利益诉求不断增强时,却存在公众参与在合理界定各级政府事权的前提下,按照一定原则,的无序与集体行动的困难;在居民具有强烈的利益将政府财力在各级政府间进行有效配置,使得各级表达愿望与诉求时,却存在信息渠道的不畅和信息政府承担的职能与其可支配财力相适应。理论界普失真,结果产生治理真空。当多元化的利益诉求不遍认为,目前我国的财政体制只是初步理顺了中央能通过有效的、体制内的渠道进行反馈和排解的时政府和省级政府之间的关系,但在省级以下缺少较候,民众往往选择非常态的、体制外得渠道和手段来为合适的责任和财力匹配模式,结果导致财权过分维护自己得利益。该行为往往对现有的统治秩序与向上集中,事权却过分向下转移,导致基层政府财政社会稳定的冲击将使基层治理面临着严峻的考验。吃紧,无法有效完成基层治理任务,同时使地方公共m|•7.国家体制内治理资源与民间治理资源没能形产品在基层出现分散化和小型化,加深了基层政成合力,甚至摩擦,影响到基层整体的社会治理效府对上级政府的依赖。在财权上移、责任下移的同果。费孝通很早就提出过中国社会的双轨制的结构时,又因为财政预算的软约束,有限的财政资源在浪模式,一种是自上而下的治理,一种是自下而上的治费。硬化地方政府的预算约束需要两个基本的前理,并认为自下而上的乡村治理机制原本是很发达提:一是各级地方政府能够通过正式的预算安排获的,宗族、家乡、根脉等文化观念的建构,地方精英分得必要的财政收入;二是地方官员需要对本地选民m}•子的参与曾对基层社会的治理发生重大作用。自下负责并受其监督,这两个条件在中国目前的地方而上的治理实际上就是来自民间的治理资源的发政府治理结构内都是不足的。挥。当前我国这种民间社会治理资源主要有两个:三、走出城乡基层治理困境的政府责任一个是村(居)民自治的治理资源;一个是宗族和家1.培育基层自主性,重构国家与社会关系。族的治理资源。从居委会的基本设计思想看,它同国家与社会关系是城乡基层治理的宏观前提。时具有行政性与社区嵌入性,既执行上级政策又是国家与社会关系的调整,就是对国家的机构设置、职内生于社区的行动者,有望成为社区治理的中心。能界定,以及某一社会共同体中强制性等级制关系但有学者认为基层自治组织实际上有着自己的行动与其他关系(经济的、文化的、宗教的、血缘的,等等)m~•逻辑,听任“上面”摆布,仅是一种操作策略,并非真在社会生活中所占比重的调整。理论界对于我国mx•正服从。表面上国家在转型过程中仍保持着对基目前国家与社会关系的变化,存在有“国家权力弱化nu•nv•层社会的强大控制动员能力,但实际上只是一种虚论”和“国家权力延续论”的争论。在国家与社会假的、被赋予象征意义的动员。基层民间社会力量直接接触的基层微观层面,关于国家对社会是否仍巧妙地借助于本土性文化资源,在实际操作中采取保持着强大的控制动员能力问题也有两种观点:第了一种具有非制度化、非正式色彩的权力策略,正式一种观点认为国家对基层社会的实际控制与有效动nw•化治理就在一个地方化的环境中被非正式的操作员能力正在减弱;第二种观点认为国家借助基层my•nx•“解构”了,它有可能导致对上面政策的扭曲变形自治组织获得了权力的延伸。还有学者认为,国的执行,蕴含着基层治理的危机。宗族或家族在基家与社会在基层的关系是一种“粘连”状态,国家对层社会中占据重要的地位,有学者通过考察发现北基层仍拥有一定的动员控制能力,但这种能力受到ny•方农村家族表现出一种“新家族主义”形式。它首先各种社会因素相当大的限制。有学者认为中国未5 来国家与社会的关系模式应该是一种既能保证社会的适应性,就治理模式选择而言“,没有最好的模式,的独立性与自主性,又能充分发挥国家作为社会总只有最合适的模式”,关键在于科学、合理安排基层体利益的代表对社会经济生活进行协调与控制的治理结构中的权力和利益关系,当前尤要防止简单nz•“强国家—强社会”的模式。笔者认为,强国家—用一种制度去解决另一种制度的弊端而陷入制度化强社会模式或许是适应当前城乡基层治理的最佳国陷阱的泥沼。家—社会关系模式,这种强社会的形成,最根本的途3.打破城乡二元格局,建立城乡统筹的基层治径就是一方面政府从市场和社会某些领域退出,另理新格局。一方面却是在公共服务领域的加强,核心在于培育城乡经济社会一体化是今后相当长时期发展的社会自主性,特别要培育社会多元主体力量,给民间基本趋势和目标,它要求彻底打破城乡分割的观念。组织发展以足够的空间,给多元的社会利益以足够消除城乡二元化,重要的不在于城乡居民的作业形的保护。培育基层自主性是发挥基层社会治理资源式、生活风格一样,主要在于公共服务、权利保障、福oy•作用的重要途径,只有形成强大的民间社会力量,才利待遇上实现城乡等同。党的十七届三中全会可能形成自上而下与自下而上力量的结合,共同肩《决定》提出,要建立促进城乡经济社会一体化发展负起城乡基层治理的重任。的制度,这个制度主要体现在“五个统筹”上,即统筹2.理顺基层社会关系,选择合适治理模式。城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务以及劳动基层治理模式是基层治理的总的框架,对城乡就业。这就要求必须对城乡基层治理作全盘考虑,基层治理具有制度性的作用。在农村,理论界开始建立城乡统筹的治理格局。有学者认为首先要以寻对起始于上个世纪80年代的“乡政村治”的基层模求非农化与城镇化的协调为原则,目标是建设更具oz•式进行反思和讨论,提出了多种不同的基层治理模包容性的社区。有学者认为传统的村庄正在经历式观点。(1)乡派观点。认为乡村治理结构应通过从农业共同体到城乡社区衔接带之弱质自治社区的简化行政管理来进行弱化,改乡级基层政权为县级大转型,在治理上从国家的基层治理单位转向国家o{•政府的派出机构,作为县以下的行政组织。在乡派与社会共同治理的单位。有学者认为构建与市场主张中,又可以分县政·乡派·村治模式、乡派镇治经济体制及城乡一体化发展相适应的城乡一体的社n{•n|•模式和乡派镇政模式。(2)村派观点。该派主要区制度,将是我国农村基层组织与管理体制的第三o|•从基层民主和自治的角度出发,突出强调村民自治次重大变革。在基层治理和发展中的重要地位,把农村的社会管4.政府再造,构建服务型政府。理职责交给基层自治政府。如徐勇曾提出构建“强构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要n}•村精乡简县”的基层治理模式。沈延生主张“乡治目标,也是政府实现基层治理的有效保证。张康之n~•(自治)村政”模式。于建嵘主张撤销乡镇政府,建教授曾从八个方面界定服务型政府的内涵:服务导立自治组织,充实和加强村级自治组织、经济中介组向、公正导向、工具效用与价值关照有机结合、合作ou•织、农民利益代表组织,吴理财则提出“乡政自治”和信任、德治与法治结合、行政程序的灵活性与合理ov•o}•模式。(3)废县(虚县)派观点。“废县”的实质是性统一、行政自由裁量权得到制约、前瞻性。构建变相实现地方政府四级制,即用省—地级市—县级服务型政府,当从政府理念、政府制度和政府行为三市—乡镇来取代宪法规定的省—市—县—乡镇。虚个层面进行检讨和反思,并以公民本位的精神实现县则主张在实行镇、乡两级地方自治的情况下,维持政府再造:(1)从培育文化与理念层面建设服务型政ow•县的政区和政府架构,但不作为地方自治体。(4)府,这包括:从管制型政府的行政理念转变到服务型近来还有学者认为新的农村基层治理模式应该是政府的行政理念;明晰政府角色;树立顾客导向的服ox•“强县政、精乡镇、村合作”的模式。在城市,面对务理念。(2)从重塑制度与规则层面建设服务型政居委会的两难困境与基层治理的低效,目前改革实府,它要求确立:民众对政府及其领导人的选择制践也是朝着两个路径演进:一是撤销街道,进一步加度;民众对政府绩效的评价制度;问责制度等。(3)强社区的自治功能;二是在街道层面建立大社区,作从完善操作和具体措施层面建设服务型政府,这要为基层的治理机构,行政覆盖倾向较为明显。笔者求:建设和完善电子化政府;建立市场化机制;建立o~•以为,不论何种治理模式,都必须考虑到与现实情况和完善“一站式”服务大厅等手段。建设服务型政6 府,就要对政府进行再造。政府再造是对政府治理为使村(居)民自治走出困境,关键是实现制度的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革,以提的转型。有学者认为“乡政村治”是有中国特色的农高政府的绩效和服务的品质,其中最核心的就是要村基层政治模式,走出困境的关键是要完善基层治pu•构建一个企业型的政府。另外,构建服务型政府,理机制,充分体现村民自治:(1)建立以村民议事会特别要加强对公共权力主体的有效监督和制约,以为主要内容的基层治理组织架构;(2)建立村集体经此改善政府与民众的关系,在强化中央政府监督的济组织的市场化运行机制;(3)探索加强和改进基层同时,要加强中央、地方和民众之间的互动,发挥民党组织领导的有效办法;(4)把改革基层治理组织的py•间力量对政府的监督。社会监督政府的过程,本身架构与基层民主政治建设结合起来统筹推进。作也是实现基层社会善治的过程。为村(居)民自治的村(居)民委员会的直选一度激发5.构建基层治理网络,形成国家治理资源与民了基层自治组织的活力,在两个向度上推动了基层间社会治理资源的衔接与互动。治理模式的变化:(1)一定意义上实现了基层自治组在城乡基层,单位体制的消亡意味着建立在经织的赋权、增强了治理的政治有效性;(2)推动了社济和政治强制基础上的原有的基层控制将无法适应区居民的社区认同,从而丰厚了社区治理的资源。新的基层环境,因为在多种利益的驱动下,各种力量但直选并没有解决居委会的困境。由于选举操作技在其中彼此争斗,使得原本清晰可见的国家—社会术上的漏洞、党组织和上级行政机构的干预,加上基pv•框架变得模糊不清。利益的分化,多元化主体力层社会利益团体或宗族的操纵,基层的直选在很多量的存在,意味着治理必是多种力量参与的结果,单地方流于形式。尽管有学者提出了多种解决直选弊pz•一的某种力量无法完成基层治理重任。有学者认为端的建议,但笔者认为引入协商民主,可以为基层解决基层治理有效性的基本方法是引入“非国家的自治注入新的活力,弥补选举民主的不足。协商民pw•和非管辖性的公共组织”。实现基层的权力分享,主既是一种决策形式,也是一种治理形式。在协商改善国家在治理能力上的不足。由于新治理资源的的过程中,首先,协商参与者是协商民主过程中的利生长充满不确定性,政府推动不可或缺。尤其在市益相关者,并在这个过程中实现偏好的转换。其次,民社会发育不充分和缺乏民主传统的社会,国家不协商民主能化解当前城市基层权力“三元混合结仅要自觉约束自身行为的方式和界限,同时应利用、构”:政党组织、政府和社区自治组织缺乏有效的互培育和巩固民间社会治理资源,以此解决国家治理动的问题。再次,有利于公共参与的扩展与深入。资源和民间治理资源之间的摩擦与冲突。在基层的协商民主能为城乡基层治理提供公共参与的协商、p{•治理过程中,离不开政府与各社会组织或群体之间沟通和利益整合,促进政府与公民间的良性互动。的相互依赖与互动,只有建立基层政府、市场、社区、7.打破政府职责同构,完善城乡基层公共服务社团组织和城乡居民之间合作共赢的秩序,才能实的管理和供给机制。现城乡基层有效的治理。就宗族(家族)在城乡基层合理划分政府间和部门间的职责,打破政府职治理中的作用而言,由于中国传统文化的积淀,消除责同构是解决基层治理混乱的重要途径。首先是纵宗族影响在短期内难以实现,关键在于限制其消极向上各级政府间的权责在法律上清晰明确的划分。作用,引导该力量成为体制内的治理力量。笔者仍第一,对于中央专有的事项应该由中央垂直管理,垂坚信现有的村(居)民自治资源是当前基层社会治理直管理的机构在人事、财政和编制上与地方政府脱的重要社会治理资源。有学者认为,通过由政府主钩,地方政府没有必要设立类似的主管部门。第二,导的选举对社区自治组织进行赋权,实现社区权力对于中央和地方相交叉的事项,可以考虑坚持目前的让渡和建构,可以较快和较有效地构建以居委会上下对口的机构设置,但要抛弃“双重领导、条块结为核心的集中型的基层民主治理网络,减少在国家合”的旧思路,明确以哪一方的领导为主,以避免职px•治理与私人治理之间的隙缝。实现民间社会治理责不清。第三,对于地方专属事项,中央不要随意干资源与国家治理资源的对接与互动,将会大大提高涉,允许地方政府根据需要因地制宜,也不要在中央基层治理实效。设立类似的主管机构。第四,对某些机构设到什么6.将协商民主注入基层直选,走出村(居)民自层次不必强求一律和一致,不必“一根针穿到底”,主治的困境。要应根据业务性质的不同考虑各类条条具体设到哪7 p|•一个层级的政府为宜。其次,在横向上,对于基层要调整基层政府的事权范围,减掉其无力承担或完社区事务的管理应采取分类治理的方式进行。社区成起来不经济的事权。其次,要强化中央和省级财事务分类治理是社区体制改革适应宏观体制改革的政对基层财政的转移支付责任。在转移支付过程中客观需要,是社区体制改革适应行政体制改革的需要规范转移支付方式,防止“会哭的孩子有奶吃”现要。实现社区事务分类治理,需要以社区流程再造象。再次,要加强财政预算管理,使基层财政预算细为途径,社区流程再造需要以社区业务分类为起点,化,具有可操作性。最后要加快政府在基层的投资以职能整合为条件,以组织优化为载体、以制度创新体制改革,明晰各级政府的投资领域与收益:一方面p}•为纽带。陈伟东将社区事务(业务)大致分为六大要以政府与市场的分工为原则,政府从竞争性、盈利类:秩序与安全、信息管理、保障性服务、技术性服性领域中退出来,另一方面建立“谁投资、谁决策、谁务、物业服务、社区参与。根据事务性质和工作需受益、谁承担风险”机制,确保基层治理主体在参与要,采取合并和剥离两类具体方式,分别交给政府、治理过程中获得足够的经济资源。p~•市场和社会组织等多种主体来承担。这种业务集注释成后的分类治理,能够有效解决职能同构问题,也解决了基层治理混乱局面。①王乐夫《:中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析》,对于公共服务的提供而言,一般认为政府提供载于《中山大学大学学报》2002年第1期。的公共服务有以下几类②俞可平《:治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年:第一,制度供给服务;第二,版,第4页。公共政策服务;第三,公共产品服务;第四,公共管理qu•③俞可平《:治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年服务;第五,社会保障服务。当前,在基层治理中,版,第5页。应从公共物品和服务的性质入手,界定政府在公共④王浦劬、燕继荣《:政治学原理》,中央广播电视大学出版物品提供与生产中的基本职能范围,选择公共物品社,2004年版,第1642165页。提供与生产的多样化的组织形式。充分发挥政府、⑤俞可平《:民主与陀螺》,北京大学出版社,2006年版,第市场和社会中介组织三只手的作用,以政府计划和84286页。供给为主导,以市场和社会生产和供给为主体,以公⑥钱玉英《:城镇化背景下的基层治理:中国的问题与出众满足为标准,建立新的公民与政府、市场之间的联路》,载于《苏州大学学报》2008年第5期。系与交往方式,构建充满竞争和活力的公共服务体⑦辛向阳《:新政府论》,中国工人出版社,1994年版,第qv•6页。系。同时在不同的政府主体间根据公平和效率原⑧罗竹风等《:汉语大词典》,商务印书馆,1992年版,第则明确划分公共服务的供给职责。91页。8.构建事权财权相匹配的基层财政供给机制,⑨张贤明《:政治责任与法律责任的比较与分析》,载于《政确保城乡基层治理的经济基础。治学研究》2000年第1期。治理离不开财政的支撑,事权与财权相匹配是⑩[美]格罗弗·斯塔林《:公共部门管理》,上海译文出版实现基层治理的经济基础。必须通过重构基层财政社,2003年版,第145页。配给体制来解决政府或部门间事权和财权不匹配问lv•张成福《:责任政府论》,载于《中国人民大学学报》2000题,关键是合理划分各级政府的事权范围与规范各年第2期。级政府间的财政关系。财权的上收,事权的下移,造lw•王小龙《:中国地方政府治理结构改革:一种财政视角的成基层地方政府财政负担过重,无力完成基层的治分析》,载于《人文杂志》2004年第3期。理功能。解决财权事权的不匹配lx•李学举《:努力健全和完善中国城乡基层治理体制》,载于,单纯靠财权的下《国家行政学院学报》2005年第6期。放恐怕难以解决,关键在于通过法律的形式明确规ly•lz•俞可平《:中国治理变迁30年(1978—2008)》,载于《吉定各级政府在基层管理和提供服务中的责任。从规林大学社会科学学报》2008年第3期。范的市场经济国家的通行做法看,中央(联邦)与地l{•张晓山《:简析中国乡村治理结构的改革》,载于《管理世方政府的事权和财政支出责任都是首先以宪法或财界》2005年第5期。政基本法的形式予以明确规定的,并与事权的大小l|•oy•o{•毛丹《:村庄的大转型》,载于《浙江社会科学》2008相匹配来确定各级政府的财权和财力。在我国为了年第10期。解决基层政府在基层治理过程中的财政困难,首先l}•王沪宁《:从单位到社会:社会调控体系的再造》,载于《复8 旦学报》1995年第4期。年第6期。l~•阎明复《:大力开展社区建设,不断提高城市现代化水ou•于建嵘《:乡镇自治:根据和路径》,载于《战略与管理》平》,载于《城市街居通讯》1997年第1期。2002年第6期。mu•马卫红、桂勇《:从控制到治理———社会转型与城市基层n|•ov•吴理财《:农村税费改革与“乡政”角色转换》,载于《社组织框架的变迁》,载于《华中科技大学学报(社会科学会》2001年第6期。版)》2008年第5期。n}•ow•于鸣超《:现代国家制度下的中国县制改革》,载于《战mv•pv•桂勇、崔之余《:行政化进程中的城市居委会体制变略与管理》2002年第1期。迁———对上海的个案研究》,载于《华中理工大学学报》n~•ox•郑风田,李明《:新农村建设视角下中国基层县乡村治2000第3期。理结构》,载于《中国人民大学学报》2006年第5期。mw•陈伟东《:权力平衡模式:居委会“两难困境”的破解》,载ou•o|•项继权《:农村基层治理再次走到变革关口》,载于《人于《红旗文稿》2008年第22期。民论坛》2009第3期。mx•朱健刚《:城市街区的权力变迁:强国家与强社会模式》,ov•o}•张康之《:把握服务型政府研究的理论方向》,载于《人载于《战略与管理》1997年第4期。民论坛》2006年10期。my•ny•桂勇《:邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家2社ow•o~•彭正波《:服务型政府建设的实践困境和及其改进》,载会的粘连模式》,载于《社会》2007年第6期。于《黑河学刊》2007年第3期。mz•唐军《:蛰伏与绵延:当代华北村落家族的生长历程》,中ox•pu•张成福《:当代西方政府再造的核心理念———企业型政国社会科学出版社,2001年版,第126页。府》,载于《中国改革》1998年第9期。m{•肖唐镖《:当前中国农村宗族及其与乡村治理的关系》,载oy•pv•Frederickson,George.WhateverHappenedtoPublic于《文史哲》2006年第4期。Administration:Governance,GovernanceEverywhere.m|•m}•姚洋、杨雷《:制度供给失衡和中国财政分权的后果》,Diss.FudanUniversity,2006.载于《战略与管理》2003年第3期。oz•px•pz•敬嘉、刘春荣《:居委会直选与城市基层治理———对m~•nz•唐士其《:市民社会、现代国家以及中国的国家与社会2006年上海市居委会直接选举的分析》,载于《复旦学的关系》,载于《北京大学学报》1996年第6期。报》2007年第1期。nu•Walder“,TheDeclineofCommunistPower:Elementsofo{•py•邱云生、刘莎《:改革30年:村民自治的实践与探索》,aTheoryofInstitutionalCha2nge”TheoryandSociety,载于《农村经济》2009年第4期。1994(23).o|•p{•齐卫平、陈朋《:协商民主:城市基层治理的有效模nv•孙立平《:过程—事件分析与当代中国国家—农民关系的式———基于上海H社区的个案分析》,载于《理论与改实践形态》,载于《清华社会学评论(特辑)》,2000年。革》2008年第5期。nu•nw•朱健刚:国与家之间:上海邻里的市民团体和社区运动o}•p|•李安增、周振超《:社会主义和谐社会视角下的中国基的民族志,香港中文大学人类学系博士论文,2002年。层政府治理》,载于《政治学研究》2008年第2期。nv•nx•Read,BenjaminL.“State,SocialNetworksandCiti2o~•p}•陈伟东、张大维《:社区事务分类治理:体制环境与流程zensinChina’sUrban”,2003.再造》,载于《社会主义研究》2009年第1期。nv•nx•n{•徐勇《:乡村治理与中国政治》,中国社会科学出版pu•p~•陈伟东、孔娜娜《:社区分类管理:城乡比较与城乡统社,2003年版,第243页。筹》,载于《社会主义研究》2008年第2期。nx•n|•徐增阳、黄辉祥《:财政压力与行政变迁———农村税费pv•qu•燕继荣《:服务型政府的研究路向———近十年来国内服改革背景下的乡镇政府改革》,载于《中国农村经济》2002务型政府研究综述》,载于《学海》2009年第1期。年第9期。pw•qv•曹闻民《:论公共服务改革中的政府责任》,载于《中国ny•n}•徐勇《:乡村治理结构改革的走向———强村、精乡、简行政管理》2000年第10期。县》,载于《战略与管理》2003年第4期。nz•n~•沈延生《:村政的兴衰与重建》,载于《战略与管理》1998[责任编辑袁方成]9