我国城市土地供应机制研究

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1、我国城市土地供应机制研究2010-05-24

2、作者：宗晓丹;雷国平

3、来源：国土资源情报文档来源：http://www.mlr.gov.cn/zljc/201005/t20100524_150034.htm　　摘要：本文通过研究我国城市土地供应机制的内涵及其结构体系，分析了其特征，对机制中存在的土地供应总量失控、土地市场存量土地较多、土地供应过程操作不透明、城市土地的市场化不完全、刺激房地产过热等问题，提出了建立相应的严格控制增量用地、建立城市土地收购储备制度、建立土地供应信息发布制度、建立健全土地供应市场、开征财产税等政策措施。旨在优化土地供应机

4、制，对政府调控土地市场起到一定的借鉴作用，促进我国的土地供应走上健康和谐之路。　　关键词：城市土地供应机制　城市土地收购储备　土地市场　　我国渐进性的城市土地有偿使用制度打破了原有单纯行政方式的土地供应方式，但由于旧体制的惯性作用及改革尚处于初级阶段，当前城市土地供应的新机制并不健全，市场机制尚未完全发挥出对土地资源配置的作用。虽然我国的城市土地供应机制已经实施多年，但该制度在我国还比较年轻，无论在理论还是在实践方面都缺乏深入系统的研究。当前我国城市土地供应机制尚不完善，政府城市土地管理的职能未到位，影响城市土地管理目标的实现。因此，必须从理论高

5、度分析市场经济条件下城市土地供应机制存在的种种问题，优化城市土地供应模式。　　一、我国城市土地供应机制的内涵及其结构体系　　（一）我国城市土地供应机制的内涵　　城市土地供给机制，是指我国特定经济制度下政府垄断土地供应内在关系的总和（图1)，包括土地供应来源、土地供应总量、土地供应结构、土地供应方式等，是进行城市土地供求管理的作用机制，依特定的社会经济制度和社会生产方式的不同而产生差异。城市土地供给机制的模式反映出了城市土地供求管理方式和城市土地使用制度的特点。在传统的经济制度下，我国城市传统的土地供应模式下的土地供应机制是行政机制，即通过行政干预

6、实行的无偿无限期统配制度，是在计划经济体制下形成的、以计划立项为龙头的供地机制。随着城市土地使用制度的改革，市场机制逐步引入，并成为城市土地供求管理的重要作用机制。　　目前城市土地市场尚不完善，仍有大量的城市用地通过行政方式供应，城市建设用地出让方式双轨并行：一是商业经营用地（包括住它、商业及写字楼物业）,以“招、拍、挂”方式出让；二是非经营性用地，如工业、仓储、交通、教育等用地，仍采取协议方式出让。但市场机制已深入人心，发展土地市场，完善市场机制，在更大的范围内通过市场方式配置城市土地已是大势所趋。　　同时，城市土地供应中行政计划机制也逐渐得到

7、规范和完善。市场机制的引入并不意味着行政计划机制不再重要，市场的作用也是有限的，政府作为城市土地资源的所有者和行政管理者、城市土地一级市场惟一的供应者，需要通过行政计划方式统筹安排城市土地资源的利用。因此，这种市场机制与行政计划机制并存，以市场机制为主、行政计划为辅的土地供应方式，形成了我国各地所采取的城市土地供应机制。　　（二）我国城市土地供应机制的结构体系　　城市土地供应机制是一个复杂的体系，涉及多方面和多种利益关系，根据利益主体、利益关系以及发挥的作用不同，一般可分为以下6个部分。　　　　1．规划机制　　规划机制是政府根据经济发展需要、土地

8、资源状况、城市土地利用现状等因素，通过协调各方利益要求，对未来的土地利用做出规划并影响土地供应的机制。我国土地利用规划的体系中影响城市土地供应的规划主要是土地利用总体规划和城市规划。　　2．计划机制　　城市土地供应需要制定相应的计划。计划机制主要指计划的制定和实施机制。城市土地供应计划，一般由城市的计划、国土、规划等相关部门在调查研究的基础上制定并且执行。　　3．土地征用机制　　城市土地增量供应需要向集体经济组织征用土地，并相应地进行补偿。土地征用机制主要是调节政府和集体经济组织以及农民之间的利益。在我国，由于集体经济组织和农民相对于政府处于弱势

9、地位等原因，土地征用的补偿往往偏低，土地征用的收益分配不合理，因此现有的征用机制往往使利益相关者有大量征地的动机。　　4．土地收购储备机制　　1999年以后，我国各地许多城市开始建立土地收购储备制度，并成立了相应的储备机构，将征用的土地和通过收购、回收、置换、转制等方式取得的存量土地储备起来，以实现垄断土地一级市场以及经营城市土地资产的目的。　　5．土地的市场机制　　根据市场经济理论，市场机制可以实现对资源有效的配置。市场机制对我国城市土地资源的配置作用主要有：土地一级市场中，通过招标、拍卖、挂牌竞争方式来配置土地资源；土地二级市场中，土地使用权

10、主体把从一级土地市场上取得的一定期限的土地使用权或以其他形式取得的土地使用权，转让、转租给其他土地使用权主体，以及再转让、再转租等，即土