信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角

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1、信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角　　摘要：我国信访制度的设计旨在倾听公众呼声、纠偏制度执行，然而，实践中民众偏好信访以及信访不信法心理的普遍存在，由此折射出信访体制与法治的紧张关系。推动信访法治化进程，一方面要充分发挥现行信访体系政治参与、利益疏通的功能，加强信访制度化建设和执行效力；另一方面要从司法分流的角度处理信访问题，坚持并遵循保障诉权、维护司法终局的法治原则，搭建信访与各类司法资源之间的桥梁，改革并创新信访受理、权利保障的司法机制，强化法院系统内部的信访处理功能，构建符合法治精神的信访终结机制。　　关键词：信访；法治化；司法分流　　围绕信访体制

2、改革，一直存在着强化信访以及取消信访这两种对立意见，信访在建设法治国家中的角色成为质疑和辩驳的焦点。从历史上看，信访的创设是执政党群众路线的产物，这一制度在发挥意见表达、政策反馈的作用之外，对利益实现渠道不畅背景下个体权利的维护也有现实意义。然而，信访寻求领导重视和批示的解决模式，以及针对司法进程和裁判文书信访的日益普遍，导致信访系统承载了过于沉重的权利救济功能，引发了信访救济与司法救济的内在紧张。信访井喷以致信访拥堵的现象，反映了社会转型期政府职能变迁、利益格局调整以及矛盾纠纷激增的复杂现状，也折射出现行信访体制的法治化困境。信访的法治化是一个系统工程，除了要发

3、挥人大、政府以及社会监督体系的协同作用，信访的司法分流是不可或缺的制度路径。要弱化信访的权利救济功能，减轻信访机关的压力，一项根本的举措就在于提高司法救济的权威性和有效性，把人民群众的诉求引向正式的司法救济渠道，使信访制度回归其本来的定位。　　一、信访法治化困境的由来　　信访的设立在某种意义上传承着中国传统政治文化中的民本因素，作为行政系统的组成部分，信访实际上拥有民意反馈、政策诊断的政治属性，即这种执政党执政机制和政府行政机制的合成，是执政党和政府制定、运行和调整相关政策，监督公职人员行为的政治途径。1伴随社会转型的深化，社会矛盾日益凸显，信访的解纷功能逐步展现

4、，并成为社会矛盾化解多元机制的组成渠道。　　信访体系依托于执政党及行政机构政治威信，多采取组织协调、资源直接配置、财政分担等灵活多样的手段，因而在处理某些涉及面广、复杂棘手的社会矛盾时，具有效率上的优势和特点。然而，担当减压阀角色的信访体系，其运转动力和效能主要取决于责任考评、上级摊派以及维稳政策追求等压力变量，信访人维权活动对政治及社会秩序产生的影响也起到一定作用，这些都使得信访处理的启动带有被动性、依附性以及不确定性。　　当前我国出现的信访数量增多和信访规模的扩大的现状，迫切要求开拓信访的司法分流路径。我国正处于利益格局深刻调整、社会矛盾易发多发的时期，企业改

5、制、房屋拆迁、土地征用、下岗就业以及社会保障等问题使信访呈迸发状态，信访量一直处于高位。统计资料显示，近年来，到最高人民法院上访的数量依然比较多，2009年上访量为73496件次，同比增长36.2%；2010年为73500件次，2010年的上访数量达到2003年的三倍之多。21995年至2006年，环境信访的总数在11年间增长了10倍之多。近年来，因环境问题引发的群体性事件更以年均29％的速度在递增。3　　信访司法分流路径的提出，发端于人们对当代中国信访问题困境的关注。信访量的居高不下暴露出中国法治的深层次问题，包括权利意识的萌生与制度空间狭小、功能不畅之间的剧烈

6、冲突；舆论和舆情权利的削弱；公民接近司法救济渠道的阻滞等。4而信访救济与司法最终解决原则的内在冲突，则体现为司法独立受到威胁，司法行政化倾向加剧，司法裁决缺乏终局性的效力等。5有学者指出，信访制度安排对正义部分内容的实现，是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。6　　提倡信访的司法分流，目的就是希望稳固司法独立裁决的宪政权力架构，提升司法中立裁决事实以及独立适用法律的自主性、专业性和权威度，纠正政府和公众对信访制度权利救济功能的过高期望和过度依赖，打破司法权孱弱、司法功效不足、外部干预加剧形成的恶性循环，改变行政救济取代司法救济所带来

7、的消解司法权威等严重后果，促成信访体制依宪法精神和法治原则回归其本位。　　二、信访司法分流的意义　　信访的司法分流路径应当引起我们的关注与重视，这是由维护司法的宪政定位和法治角色，保障司法判断的中立性和裁决的自主性，构建司法终局权威的要求所决定的。在法治国家权利救济的框架里，信访的司法分流有助于打破行政司法混同的不良传统，纠正司法权运行与司法外部干预形成的恶性循环，遏制在涉法涉诉问题上的缠访不休，因而具有奠定法治基础、维护法治全局、保持法治结构均衡的重大意义。　　（一）司法分流有助于权力分工和权力制约　　构建系统科学的权力运行制约和监督体系是建设现代法治国家的根本

8、要求，也是