城市土地二级市场的制度缺陷及对策

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1、城市土地二级市场的制度缺陷及对策近年来，随着我国产业结构的调整和升级，土地二级市场交易逐渐活跃起来，土地市场不断扩展。●我国土地二级市场存在着土地产权界定模糊、土地交易制度不配套、土地收益分配制度不合理、服务体系不健全等缺陷。●规范城市土地二级市场运行应当采取强化制度建设规范交易行为、完善土地产权、完善收益分配体系和强化信息披露规范交易中介等对策。□ 中国土地矿产法律事务中心  叶明权   我国土地二级市场发展的现状   城市土地二级市场属于土地使用权流转范畴，主要是指土地使用权的转让、出租、抵押等的交易关系，它是由土地使用权在土地经营者或使用者之间的横向流

2、转而形成。近年来，随着我国产业结构调整和升级，土地二级市场交易逐渐活跃起来，土地市场不断扩展。从总体看，当前我国城市土地二级市场交易有以下特点：  １．从总量上看，除土地租赁外，土地转让、抵押的数量呈波动上升趋势，土地转让、抵押的价款呈增加趋势。  ２．从交易类型上看，土地抵押是土地二级市场交易的主要类型。土地抵押占土地二级市场交易总量的比例由１９９８年的８２．１％上升到２００３年的９３％。  ３．从土地交易的用途来看，土地转让和租赁主要以商服用途为主，土地抵押主要以工矿仓储用途为主。以２００３年为例，土地转让中商服用地占５１％，土地租赁中商服用地占３５％，土

3、地抵押中工矿仓储用地占４７％。  ４．土地使用权抵押贷款成为固定资产投融资的重要手段之一。以土地财产权抵押贷款是国际通用规则，通过土地使用权抵押，可以获得大量建设资金，增加了固定资产投资的资金来源。全国土地抵押贷款占固定资产投资的比例由１９９９年的６．１％提高到２００３年的２１．３１％。  我国土地二级市场运行中的制度缺陷  １．土地产权界定模糊。产权的界定是市场交易的基础。虽然相关法律在土地产权的初次安排上做出了原则性规定，但与市场经济发展的要求相比，还不够细化和明确。从所有权的设置上，《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，但没有明

4、确国务院如何代表国家行使所有权。缺乏人格化的代表，导致事实上的所有权虚置，实质权利却放在了地方政府、企业等管理者和使用者手中，造成国有土地交易过程中各种主体的土地产权“边界纠纷”，使得土地使用权人容易越过使用权的边界，攫取部分所有权收益。从而增加了国有土地使用权交易的复杂性，增加了利益分割的复杂性和国有土地交易的成本。从使用权的设置上看，国家配置土地可以采取划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、国家授权经营等方式，于是，在土地二级市场交易上，可以有以上五种土地使用权进行交易，但对这些使用权的主体的权利体系还不够清晰，每一种使用权的权利内容差别很大，在土地确权登记

5、上，还没有解决对作价出资（入股）和授权经营土地使用权登记的问题，使得这两类土地使用权的交易受限，手续繁杂。  ２．土地交易制度不配套。城市土地二级市场由于具有交易主体多元性和交易方式多样性的特点，使得对交易制度的需求更甚于城市土地一级市场。而政府的相关政策又不配套，导致土地资产流失严重。如划拨土地使用权进入土地二级市场，可采取补交土地出让金或上缴部分收益的方式，也可采用租赁、作价出资（入股）或授权经营方式。对于前者而言，其难点在于补交出让金的标准，国家明确最低不得低于标定地价的４０％，但各地在具体操作中规定不一，由１０％～９０％不等，导致土地使用者收益不均衡。

6、对作价出资（入股）和授权经营方式，由于在实施过程中与出让土地使用权进入二级市场的差别较小，却并不需要支付高额的出让金，国家股权在收益方式上的模糊性使得用地者更倾向于选择这两种方式，如果国家对其所拥有的土地股权的收益没有充分的保障渠道，就造成土地所有权收益的“合法损失”。再者，在法律不完善，甚至政策存在缺陷的情况下，进入市场的高收益与违法行为的低成本势必导致地下交易的发展，从而造成国有土地收益的“隐形损失”。此外，土地二级市场交易透明度不高，导致了较高的交易费用，降低了土地交易的预期收益，助长了土地的隐形交易行为。  ３．土地收益制度不合理。土地二级市场主要的收

7、益形式有土地转让、出租与入股等，收益主体主要为土地使用者，收益形式因二级市场流转方式的不同而存在差异，与交易方式密切相关。经过几轮财税制度改革，新《土地管理法》实施后，地方政府成为存量土地所有权的收益者，主要通过税收、收费等形式间接参与收益分配。但当前，土地二级市场交易收益分配结构不合理，导致其经济调控功能难以发挥。就土地税收而言，在土地流转环节中，总体赋税水平相当于收入的２２％左右，相对偏重。在保有环节中，税种交叉且水平相对偏高。流转环节过高的成本，使经营者在土地流转中获利甚少，大量存量土地很难进入市场，相反还刺激了土地隐形市场交易，造成国有土地资产的大量流

8、失，不符合土地要素合理流转和优化配置的