行政裁量权的合理规制与法治政府建设

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1、行政裁量权的合理规制与法治政府建设关键词法治政府行政裁量权政府治理.2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》首次明确提出“建设法治政府”的奋斗目标和具体要求。习近平总书记在2013年的中共中央政治局第四次集体学习时指出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”，为我国法治政府的建设进一步指明了方向。由此可见，法治政府建设是党和国家对政治文明建设提出的要求，也是现代国家实现良法善治的最有效路径，探索建设法治政府的路径成为一项极具现实意义和理论意义的研究。当前我国行政法

2、学者对法治政府建设路径的研究，大都是从宏观视角进行横向分析，认为法治政府建设应当分别从行政理念、行政职责、行政立法、行政程序等入手，缺乏微观上对法治政府建设的探讨。故而这里试图从行政法的核心问题即行政裁量权问题入手，探讨法治政府建设。一、何为行政裁量权.（一）行政裁量权的基本界定.行政裁量权是自由裁量权的下位概念。当前理论界对于行政裁量权有一定争议，美国布莱克法律词典解释为：在特定情况下以适当和公正的方式做出作为的权力。王珉灿在其主编的《行政法概要》中这样定义：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判

3、断采取适当方法的，是自由裁量的行政措施。”[1]罗豪才在其主编的《行政法学》对其定义是：“在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”[2]可以看出，行政裁量权实质上就是行政机关在行政过程中所具有的自由，包括选择的自由、判断的自由这两类。基于此，这里将行政裁量权定义为行政主体及行政执法人员在行政活动中，在法律限定的范围内，依法享有的对行政事务进行合理审慎的选择或者判断的自由。需要注意的是，这种自由并不是绝对的，是法定的。作为行政权不可或缺的部分，行政裁量权本质上是一种权力，普遍存在于

4、社会治理中，并发挥保障行政行为合法合理，提高行政行为的可接受性，实现个案正义的作用。就类型化的行政行为来看，无论是从行政处罚到行政强制，还是从行政许可到行政检查，行政机关都享有宽泛而不受限的自由裁量权。然而不得不面对的现实是，行政裁量权由于现有规制机制的缺陷，导致其过于自由而缺乏审慎和合理的裁量，从而泛化并过度滥用，成为部分行政执法人员以权谋私和侵犯公民正当权益的利器。在具体的执法过程中，行政裁量权的实质享有者———执法人员凭借该类权力进行寻租贪腐也屡见不鲜，尤其是在城管执法、许可审批等领域，这也成为法治政府建设最直接的阻碍

5、。因此在法治政府建设的背景下，如何有效规制行政裁量权成为行政法学领域亟须解决的问题。（二）行政裁量权的特征.经以上分析可以发现行政裁量权具有如下特性，对这些特性的判断将指导我们选择合适的规制方式确保行政裁量的合理审慎。1.行政裁量权的双重性.行政裁量权作为是一种权力，自然无法避免权力的天性：扩张性与侵害性，如果行政裁量权缺乏有效地规范，不难想象行政权将会如何全面控制我们的生活以及我们的权益范围急剧收缩。因此，行政裁量权的存在本身就是对个人权益的一种威胁，当这种威胁缺乏制度的刚性约束，由于较低的违法成本，滥用自由裁量权将可能无

6、处不在，行政裁量权将成为恣意与专断的代名词。但是另一方面，若行政裁量权规范行使，将有利于公共利益与个人权益、规则的普遍性与个案的正义性、行政目标的实现与私人权利的保护的平衡，从而实现行政行为的社会效果与法律效果的统一。由此可见，行政裁量权的行使可能会导致两种截然相反的结果，因此应当尽可能地规制行政裁量权，确保行政裁量权行使符合法治。2.行政裁量权的自主性.行政裁量权的产生一方面是因为人的有限理性，导致立法一定存在漏洞或者与社会发展不相匹配的地方，另一方面则是由于行政过程的复杂性与专业性，导致行政权的行使需要一定的自主性。因此

7、，行政裁量权本身即是现代行政对其行政权提出的要求，这也是自由裁量权的本质属性。正如上文将行政裁量权定义为一种选择与判断的自由，行政裁量权的行使过程本身即是行政主体自我意志的一种彰显。正是行政裁量权的自主性，才能确保行政权的运行既符合法律的预设，又能尽可能地实现具体情形具体分析。3.行政裁量权的强制性.行政裁量权虽然本质上属于行政主体一种选择自由或者判断自由，但是这并不意味着其随意而缺乏约束力，与此相反，行政裁量权由于产生于行政过程中，而强制性作为行政权的最为基本的特性，行政裁量权亦被烙印上该特征。换言之，行政裁量行为是行政机

8、关依据法律规范，依靠国家强制力在行政过程中进行自主判断或者选择的行为，行政裁量权的行使当然具备国家强制力保障的特征。一旦行政裁量决定作出后，行政相对人都应当遵守该行政决定，一旦违反行政裁量行为，就要受到行政处罚或者承担其他的不利法律后果。4.行政裁量权的手段性.一个完整的行政过程包括三个阶