新《行政诉讼法》中“行政首长出庭”制度的研究

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1、新《行政诉讼法》中“行政首长出庭”制度的研究　　2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第三条第三款规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。至此，行政首长出庭制度被赋予了强制力，具备了法效力。行政首长出庭制度提供了法官与行政官员对话、对峙的交流平台，其意义诚如学者所言，对权力的最好控制办法是以权制权，司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的。本文认为，行政首长出庭的法制化源于该制度深刻的理论与现实基础。　　一、行政首长出庭制度依托的脉络理论与现实基础　　《宪法》第一百零五条规定:地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区

2、长、乡长、镇长负责制。据此，法律虽然没有对行政首长必须亲自出庭应诉做出明确规定，但宪法却确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。这为建立行政首长出庭应诉制度提供了法理与宪法层面的铺垫。　　在以往的司法实践中，行政机关负责人出庭应诉在各地零零散散地出现。由于没有具体的法律条文对其做出专门规定，行政首长出庭一直以非强制性制度的样态存在，不过，因行政首长出庭与依法行政、法治建设的精神相吻合，故从其诞生之日起就赢得了国务院的青睐。例如，国务院于2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中就明确要求做好行政应诉工作，完善行政应诉制度。随后，各地方政府根据具体情况，先后

3、出台了诸多规范性文件对行政首长出庭应诉的具体内容(如案件类型、应诉程序等)予以明确。值得注意的是，近些年，首长出庭制度还获得了地方党委与人大的支持和理解，在四川、陕西、河南、湖南、安徽、山东、福建、广东等地的人大决议和相关文件里，行政首长出庭制度常常被提及、强调。由此可见，以发文的形式推动行政机关负责人出庭应诉制度俨然成为近几年实践中的常态，其逐渐形成了一种具有中国本土特色的优化行政审判外部环境的新模式。　　二、行政首长出庭制度的必要性与进步性　　新《行政诉讼法》将行政首长出庭制度首次写入了法律。正如应松年教授所言:行政首长出庭应诉这个做法是好的，值得推广，行政首长出庭

4、制度具有极为深刻的必要性与进步性。　　(一)行政首长出庭有助于及时、准确地化解行政纠纷　　在确立行政首长出庭应诉制度之前，行政机关面对民告官案件时，往往安排代理律师或者行政机关工作人员出庭应诉，这使行政相对人不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，导致诉讼空洞化。行政首长出庭应诉，表明其自身已冲破封建官桎梏的牢笼，主动将自己与行政相对人放在了同等位置，开始尊重行政相对人的诉权，愿意倾听行政相对人的诉求。在形式上表现出了行政机关解决问题的诚意，从心理上可以有效消除老百姓的抵触情绪和对抗心理，促使双方平等交流，换位思考，相互理解，打开心结，化解矛盾，解决争议。同时也增强了社

5、会公众对行政诉讼的期望值和热情，增加对行政机关的信任与好感。对于行政机关而言，行政首长出庭应诉可以在仔细了解案情事实的基础上，第一手获取行政相对人对相关行政行为的意见，从合法性和合理性角度更深层次地反思本部门的所作所为，从而推动具有针对性的对策出台，从源头上解决行政纠纷，达到案结事了的效果。　　(二)行政首长出庭有利于提高依法行政、依法执政的水平　　自党的十八届四中全会将依法治国作为会议主题以来，依法治国已经成为一项基本的、具有战略意义的治国理念、方式、方略，法治据此具有了国家高度和深度。法治的本质是限制政府权力，保障公民权利，行政首长出庭恰恰是对法治精神和要求的具体回

6、应。实践中，行政首长对行政纠纷和本单位执法情况的了解，通常来自下属的汇报，而下属的汇报可能并不准确，甚至有时存在故意隐瞒。因此，如前所述，行政首长只有亲自出庭应诉，才能对案情有更为准确地了解，对当事人的诉求有更为深刻地认识，才能从庭审过程逐渐暴露出来的薄弱环节中不断检讨本部门所做的行政行为的违法性或者不当性，对具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。此外，出庭应诉的过程实际上也是一个法制教育的过程。通过参加庭审，行政首长可以进一步增加对相关法律知识的了解，更好地做好本机关的依法行政工作。同时，行政首长作为本部门的掌权人，亲自放下身段出庭应诉，展现了其尊重

7、法律，遵守法律，关心百姓，关注民生的态度，这有利于行政首长以其自身行动向本系统、本地区的行政执法人员宣示领导对依法行政的重视程度，起到典范带头、示范与警示作用，从而促进执法人员检视自己的行为，纠正官僚、衙门作风，增强责任心和提高办事效率，增加依法执政的自觉性，进一步提高执法水平。　　(三)行政首长出庭有益于增强人民群众对法治的信心，提高全社会的法治观念　　行政首长出庭应诉表明了行政机关积极应诉的态度，也表明了行政机关对人民群众和法律、司法机关的尊重，这会产生良好的社会效果，营造良好的法治氛围，使人民群众增强对法律的信心，形成通过法律手段维